清華水業(yè)藍(lán)皮書之十二

特許經(jīng)營制度下的政府監(jiān)管

傅 濤

　　中國的水管理體系總體分為水資源的管理、城市水業(yè)的市場監(jiān)管、以及水環(huán)境的監(jiān)管。水資源管理的重心在流域水資源的調(diào)配，水環(huán)境的監(jiān)管的重心在于各個(gè)環(huán)境界面的控制，這兩部分的管理雖然也存在著大量的問題需要解決，但是其所依托的法律和制度體系已經(jīng)基本建立。而城市水業(yè)的市場監(jiān)管脫胎于原來的行業(yè)管理體系，在以特許經(jīng)營為主導(dǎo)的市場化改革背景下，管理體系正面臨大的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型不僅需要轉(zhuǎn)變原來行業(yè)管理部門的職能，而且還涉及價(jià)格、水質(zhì)、原水等環(huán)節(jié)管理職能的重新定位。
　　 因此產(chǎn)生這樣的疑問：市場化改革以后，作為原來城市水業(yè)主管部門的建設(shè)部門在城市水業(yè)中的職能是否有必要存在？如何界定環(huán)保監(jiān)管、衛(wèi)生監(jiān)管、水資源管理與市政部門特許經(jīng)營監(jiān)管的關(guān)系？本文結(jié)合戰(zhàn)略沙龍的第十二次討論，對特許經(jīng)營制度下的政府監(jiān)管體系進(jìn)行了分析。

一、關(guān)于城市水業(yè)管理體制方面的主要問題

　　目前城市水業(yè)監(jiān)管的問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　 一是地方市政公用部門由代表行業(yè)的利益的“行業(yè)管理”向代表公眾利益的“市場監(jiān)管”的轉(zhuǎn)型艱難。表現(xiàn)為政府角色轉(zhuǎn)變緩慢，針對市場主體實(shí)施監(jiān)管的工具缺乏，監(jiān)管職能實(shí)施的政策依據(jù)不足。
　　 二是行業(yè)管理部門在傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)資產(chǎn)權(quán)、人權(quán)移交國資部門以后，對企業(yè)管理顯得乏力和尷尬。地方政府仍然要對水業(yè)服務(wù)的質(zhì)量負(fù)責(zé)，對城市水的管理則習(xí)慣于行業(yè)管理的思路，潛意識(shí)上不愿放棄管企業(yè)、管資產(chǎn)的傳統(tǒng)方式，沒有很好地從具體管理中退出。國資部門的迅速進(jìn)入后，造成原來市政管理部門極大是權(quán)力失落感。
　　 三是與環(huán)保系統(tǒng)在污水處理廠污水排放管理權(quán)的界定不清，部分城市對污水處理廠造成雙重，甚至多重監(jiān)管。
　　 四是流域水資源管理缺位，流域水環(huán)境管理不協(xié)調(diào)，原水成本失控。經(jīng)濟(jì)和人口的迅速增長，極大地加大中國水資源的短缺程度。而不科學(xué)的城市調(diào)水、甚至跨流域調(diào)水的普遍實(shí)施，使中國水資源的局部稀缺擴(kuò)大為總量稀缺。雖然《水法》規(guī)定了水資源的國家屬性，但是在流域?qū)哟紊蠜]有形成明確的責(zé)任和利益主體。由于流域資源主體不到位，省市政府為戰(zhàn)略性儲(chǔ)備水資源，夸大引水水源需求，進(jìn)一步加大了流域的資源壓力，同時(shí)也增加了城市的供水的原水成本。
　　 五是“統(tǒng)一管理”的困擾。水作為重要的戰(zhàn)略資源的公眾必需品，其責(zé)任主體是人民政府，越是水資源稀缺，越與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)大，越不可能單一部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。如果要有統(tǒng)一的責(zé)任主體，那也是各級人民政府。有關(guān)部門在“統(tǒng)一管理”上的強(qiáng)調(diào)和引導(dǎo)，一定程度地?cái)_亂了水管理體制的理順。

二、市政公用事業(yè)的城市政府責(zé)任

　　市政公用事業(yè)有兩個(gè)基本的特征，一是公用性，不同于一般競爭性行業(yè)，一般都具有公共產(chǎn)品特性和自然壟斷的經(jīng)營特點(diǎn)，二是市政性，地方城市政府是市政公用事業(yè)的責(zé)任主體。
　　 在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將市政公用事業(yè)作為政府的直接責(zé)任，通過政府的直接投資并直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，收費(fèi)是象征性的或補(bǔ)貼性的。政府和運(yùn)營單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任本質(zhì)上由政府自己來承擔(dān)。我國的市政公用體制幾十年來一直持續(xù)這種模式，目前世界上仍有大部分國家，如日本、新加坡，采用這種模式。這種模式之下的政府管理體制就是我們常說的“行業(yè)管理”。
　　 市場機(jī)制的引入使這種管理模式的基礎(chǔ)發(fā)生了變化。由真正的企業(yè)來向公眾提供服務(wù)，促使政府職能由 “行業(yè)管理”蛻變?yōu)椤笆袌霰O(jiān)管”。冶金、輕工、化工、建材等越來越多的非壟斷性行業(yè)已經(jīng)在幾屆政府職能轉(zhuǎn)變中實(shí)現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變。而市政公用行業(yè)正經(jīng)歷這種變化。
　　 那么，市政公用行業(yè)是否也像競爭性行業(yè)一樣，原來的行業(yè)管理部門直接轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)會(huì)，而將監(jiān)管職能分別交給公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如環(huán)境監(jiān)管部門、資源監(jiān)管部門、衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及工商稅務(wù)等其它監(jiān)管部門呢？
　　 不是這樣，城市水業(yè)既不同與一般的競爭性行業(yè)，也不同于電信、電力等其它壟斷性行業(yè)。市政設(shè)施的屬性使城市政府無法卸掉其服務(wù)責(zé)任。決定城市政府服務(wù)責(zé)任的不僅是自然壟斷的性質(zhì)，而是其市政設(shè)施的產(chǎn)業(yè)屬性。
　　 市政公用的產(chǎn)業(yè)特性促使城市政府，有保障持續(xù)、安全普遍服務(wù)的責(zé)任，同時(shí)由于壟斷經(jīng)營特點(diǎn)致使市場競爭機(jī)制受限，政府也需要進(jìn)行成本、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。

三、理順監(jiān)管體制的方向

　　市政公用事業(yè)的服務(wù)責(zé)任主體是城市人民政府，但是環(huán)境責(zé)任和資源責(zé)任卻在更高層次的政府間進(jìn)行分配。在目前中國的體制下，環(huán)境責(zé)任和資源責(zé)任需要在流域和區(qū)域?qū)哟芜M(jìn)行分配，但是服務(wù)責(zé)任則主要落在城市政府。
　　 城市市政公用部門職能的根本，在于代表城市政府承擔(dān)市政公用事業(yè)的服務(wù)責(zé)任。能夠代表政府承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的應(yīng)該是城市市政公用部門。
　　 以特許經(jīng)營制度為代表的市場化改革本質(zhì)上是在不改變政府服務(wù)責(zé)任的前提下，通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議委托企業(yè)來協(xié)助政府完成某個(gè)單元的市政公用服務(wù)，因此，特許經(jīng)營制度并沒有改變市政公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。因此，雖然市政公用部門在特許經(jīng)營協(xié)議上簽字，但是其權(quán)利必須來自城市政府的授權(quán)。
　　 市政公用部門的這種職能與其它管理部門有根本上的區(qū)別。環(huán)境保護(hù)部門的職能是環(huán)境監(jiān)督，理論上，環(huán)保部門應(yīng)該將市政公用部門以及市政公用部門通過特許經(jīng)營所選擇的企業(yè)都作為其監(jiān)管對象。衛(wèi)生部門也有同樣的監(jiān)管關(guān)系。
　　 一般來講如果城市政府不對某個(gè)領(lǐng)域承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，那么這個(gè)領(lǐng)域就不是市政公用事業(yè)，即便這個(gè)領(lǐng)域是自然壟斷性行業(yè)，政府也不一定需要設(shè)施專門的部門來承擔(dān)責(zé)任，如電信、電力行業(yè)。
　　 因此，落實(shí)到具體的市政公用事業(yè)的監(jiān)管體制的原則，有以下三點(diǎn)基本的結(jié)論：
　　 第一，市政公用部門是城市人民政府授權(quán)的、對市政公用事業(yè)服務(wù)負(fù)責(zé)的職能部門，在特許經(jīng)營體系中，市政公用部門是政府授權(quán)的代表；
　　 第二，傳統(tǒng)體制之下，市政公用部門是服務(wù)的直接提供者；特許經(jīng)營制度之下，市政公用部門與運(yùn)營服務(wù)企業(yè)之間通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議約定責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，并共同接受來自其它機(jī)構(gòu)的制約和監(jiān)督；
　　 第三，環(huán)境監(jiān)督、水資源利用監(jiān)督、衛(wèi)生用水的水質(zhì)監(jiān)督以及公眾支付價(jià)格的監(jiān)督不僅指向特許經(jīng)營的企業(yè)，也指向市政公用部門，市政公用部門協(xié)同運(yùn)營服務(wù)企業(yè)共同向社會(huì)負(fù)責(zé)，面對監(jiān)督。

四、特許經(jīng)營模式下的市場監(jiān)管體系

　　市政公用部門與特許經(jīng)營企業(yè)而言，它們之間同樣有著監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。很顯然不同的特許經(jīng)營模式所需要的監(jiān)管內(nèi)容不同，監(jiān)管所實(shí)施的主體不同，監(jiān)管的深度不同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的形式不同，所需要的制度保障程度也會(huì)不同。
　　 特許經(jīng)營體制之下，市政公用管理部門所實(shí)施的市場監(jiān)管主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：
　　 首先，市政公用管理部門需要通過市場競爭，選擇經(jīng)營者來協(xié)助自己完成市政服務(wù)的義務(wù)，這就是監(jiān)管體系中最為核心的市場準(zhǔn)入監(jiān)管，一般以經(jīng)濟(jì)合同性質(zhì)的協(xié)議來管理；
　　 二是要對服務(wù)與產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過科學(xué)檢測、投訴受理和公共監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，需要強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來實(shí)施，市政公用管理部門還需要受到其它部門的監(jiān)管，理論上講如果服務(wù)不合格，市政公用管理部門通過協(xié)議的約定，可以采取扣除費(fèi)用甚至取消經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)的形式來處罰，同時(shí)，市政公用管理部門也需要受到來自其它監(jiān)管部門的監(jiān)督和處罰；
　　 三是成本與價(jià)格的監(jiān)管，也稱經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，如果特許經(jīng)營者只是向市政公用管理部門提供單元服務(wù)（如針對水廠單元的BOT模式），則成本與價(jià)格只是市政公用管理部門與經(jīng)營者之間的監(jiān)管約定；如果市政公用管理部門允許經(jīng)營者直接向公眾收取費(fèi)用，則要受到價(jià)格管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，如果因?yàn)閮r(jià)格管理機(jī)構(gòu)的約束不能滿足特許經(jīng)營協(xié)議約定的條件，則市政公用管理部門所代表的城市政府需要對特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。而補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的來源是政府財(cái)政資金。

五、特許經(jīng)營監(jiān)管的深度的范圍

　　政府市政公用管理部門與經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管關(guān)系，根本取決于政府與企業(yè)特許經(jīng)營的內(nèi)容，特許出去的內(nèi)容越多，監(jiān)管的范圍就越大。同時(shí)，政府特許經(jīng)營向企業(yè)所實(shí)施的責(zé)任轉(zhuǎn)移具有有限性，而市政公用部門自己則承擔(dān)全面的責(zé)任。
　　 市政公用部門需要就自己的完全責(zé)任接受其它部門的監(jiān)管。因此，本文認(rèn)為“普遍責(zé)任”這種類型的責(zé)任本質(zhì)上不是市政公用部門對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容，而是自己的責(zé)任是需要接受監(jiān)管的范圍。市場化改革對市政公用部門而言，不僅是要由原來的服務(wù)實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，而且也要轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨槐O(jiān)管者”，本身要受到來自水資源部門的制約，受到環(huán)保部門和衛(wèi)生部門的監(jiān)督，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨槐O(jiān)管者”往往是一些部門心理上更加難以接受的。
　　 概括而言，市政公用管理部門肩負(fù)的責(zé)任是全面的，同時(shí)受到其他政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也是全面的。而特許經(jīng)營企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任是依據(jù)協(xié)議的有限責(zé)任，受到市政公用管理部門的監(jiān)管也是有限的。
　　 市政公用管理部門可以通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議將一些責(zé)任轉(zhuǎn)移到特許經(jīng)營的企業(yè)來與自己“一起承擔(dān)”，而不是“完全交給企業(yè)”。政府向企業(yè)移交的任何責(zé)任都需要以經(jīng)濟(jì)合理性為基礎(chǔ)，因此，普遍責(zé)任等責(zé)任實(shí)質(zhì)上不是企業(yè)的責(zé)任，而是市政公用管理部門的責(zé)任。雖然政府也可以通過協(xié)議將“普遍責(zé)任”等一些經(jīng)濟(jì)不合理的服務(wù)定約給特許經(jīng)營企業(yè)，但是“普遍責(zé)任”仍然不宜作為市政公用事業(yè)監(jiān)管的基本要素，并且政府需要對此進(jìn)行明確的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
　　 圍繞城市水業(yè)經(jīng)營權(quán)為核心的服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移，必然與許多其他責(zé)任發(fā)生關(guān)聯(lián)，比如水資源部門向自來水企業(yè)收取的水資源費(fèi)，是按照取水量收取還是按照售水量收取的問題；比如應(yīng)對水污染的應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費(fèi)用支付問題；比如新農(nóng)村建設(shè)的水業(yè)設(shè)施投入產(chǎn)出失衡問題等等，這些都是從屬與政府與企業(yè)特許內(nèi)容的第二層次的問題，可以通過特許經(jīng)營協(xié)議或者雙方約定的協(xié)商機(jī)制進(jìn)行合理的責(zé)任分配。