2005年12月1日，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）由北京市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，并自2006年3月1日起施行。條例的及時(shí)出臺(tái)，使投資額高達(dá)3200億元的北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)有法可依，充分保障了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合法實(shí)施。通過(guò)解讀，我們不難發(fā)現(xiàn)，條例的制定吸取了之前實(shí)踐操作中的諸多經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定相對(duì)細(xì)致和全面，并有很多讓人眼睛為之一亮的創(chuàng)新之處，同時(shí)考慮了一定的可操作性，應(yīng)該說(shuō)是比較成功的立法。筆者結(jié)合多年的城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)（以下簡(jiǎn)稱“特許經(jīng)營(yíng)”）項(xiàng)目操作實(shí)踐，嘗試對(duì)條例的部分內(nèi)容進(jìn)行解讀。
　　一、 條例明確了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施范圍和方式
　　條例第三條即明確了城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的范圍，包括：供氣、供水、供熱、污水和固體廢物處理，城市軌道交通和其他城市公共交通等。這與目前業(yè)內(nèi)廣泛執(zhí)行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部于2004年4月以第126號(hào)令發(fā)布）中的規(guī)定基本一致，唯一增加的是城市軌道交通行業(yè)，這應(yīng)是考慮了北京市的地方基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)，實(shí)際上北京地鐵4號(hào)線在條例頒布前已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一個(gè)以特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
　　關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)方式，條例列舉了兩種，即通常意義下的BOT和TOT方式，分別針對(duì)的是新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，且均明確規(guī)定了期限屆滿后“無(wú)償移交回政府”，這一點(diǎn)很有意義，為屆滿移交定了性，平息了之前業(yè)內(nèi)關(guān)于屆滿有償還是無(wú)償移交的爭(zhēng)論，但對(duì)于項(xiàng)目資產(chǎn)在特許期開始后即屬于特許經(jīng)營(yíng)者的項(xiàng)目，將來(lái)資產(chǎn)所有權(quán)如何因無(wú)償移交而定性以及由此帶來(lái)的財(cái)務(wù)和法律等一系列實(shí)務(wù)操作問(wèn)題，需要盡早研究確定。
　　另外，鑒于目前在供水、供氣、供熱等行業(yè)普遍采用“合資”這種特許經(jīng)營(yíng)方式，也應(yīng)該在條例中列示。但在“合資”方式中，特許期屆滿后投資者將是通過(guò)股權(quán)出讓的方式退出，而不是將資產(chǎn)無(wú)償移交回政府。
　　二、 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予
　　條例第二章明確了政府或政府指定的行業(yè)主管部門是通過(guò)與特許經(jīng)營(yíng)者簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式來(lái)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的，而“協(xié)議”這個(gè)詞根據(jù)合同法應(yīng)理解為平等民事主體之間簽訂的合同，因此我們有理由認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是適用于合同法約束的，認(rèn)清這一點(diǎn)，對(duì)實(shí)踐操作有非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
　　同時(shí)，與之前的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》相比，條例規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式確定特許經(jīng)營(yíng)者”，明確了特許經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)在“公平”的原則下可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況采取更加靈活的方式，而不是僅僅限于“招標(biāo)”這一種單一模式，這一點(diǎn)體現(xiàn)了條例制訂的科學(xué)性。根據(jù)這兩年的實(shí)踐，按競(jìng)爭(zhēng)性高低不同，遴選基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式包括協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)性談判、招募、公開招標(biāo)及拍賣等五大類。我們的經(jīng)驗(yàn)是，對(duì)于較容易標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)外包、BT等項(xiàng)目運(yùn)作/融資方式，采用“招標(biāo)”這種投資者準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式對(duì)投資者市場(chǎng)更有吸引力；而對(duì)于不易標(biāo)準(zhǔn)化的BOT、TOT、ROT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓/合資等項(xiàng)目運(yùn)作/融資方式，采用“招募”或“競(jìng)爭(zhēng)性談判方式”這些投資者準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式對(duì)投資者市場(chǎng)更有吸引力，因此我們建議政府在選擇特許經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)讓競(jìng)爭(zhēng)方式時(shí)應(yīng)考慮選用更適用于投資者市場(chǎng)的方式。
　　三、 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)
　　條例與其它特許經(jīng)營(yíng)法規(guī)明顯不同之處在于規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)者要交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)（“使用費(fèi)”），明確了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用不是無(wú)償?shù)摹５珬l例并沒(méi)有說(shuō)明使用費(fèi)的計(jì)算方法和依據(jù)，筆者認(rèn)為這會(huì)造成實(shí)踐中的不同解讀。以TOT項(xiàng)目為例，現(xiàn)在很多實(shí)踐操作中的項(xiàng)目是政府先將項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給了特許經(jīng)營(yíng)者，政府收取的所有價(jià)款中只有項(xiàng)目資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)款，再無(wú)償授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)在根據(jù)條例，此類項(xiàng)目政府有權(quán)力收取除資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款外的使用費(fèi)，這加大了投資者的投資成本，特許經(jīng)營(yíng)者要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)來(lái)收回使用費(fèi)及使用費(fèi)的正常利潤(rùn)，這部分使用費(fèi)及其正常利潤(rùn)同樣要由購(gòu)買公共服務(wù)的老百姓來(lái)支付，因此使用費(fèi)的征收也變相增加了老百姓的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，另一種使用費(fèi)政策的解讀是項(xiàng)目資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)款就是使用費(fèi)，因此政府僅從特許經(jīng)營(yíng)者處收取資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款即可。兩種解讀方式的內(nèi)容有較大差異，容易造成實(shí)際操作中的模糊或矛盾。
　　四、 加強(qiáng)了特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理
　　我們可以欣喜的看到，條例制訂的一大突出特點(diǎn)是相對(duì)完善和細(xì)化了特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督管理。其中，通過(guò)制定“規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)”，明確了各個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的具體監(jiān)管主體；同時(shí)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的成本和價(jià)格、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量河安全、普遍服務(wù)義務(wù)、資產(chǎn)的維護(hù)與更新改造、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)的處置等均明確作為了特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理重點(diǎn)，可以說(shuō)是同類法規(guī)中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容規(guī)定最詳細(xì)的；在監(jiān)管方法上，引入了“定期會(huì)同有關(guān)部門組織專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)估”機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)了“評(píng)估不得妨礙特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，體現(xiàn)了監(jiān)管的科學(xué)合理性，并要求特許經(jīng)營(yíng)者向社會(huì)及時(shí)公告項(xiàng)目質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他關(guān)系公共利益、公共安全的信息，保障了社會(huì)公眾的知情權(quán)。
　　但在具備上述優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，我們?nèi)钥吹綏l例尚有一些待完善的地方，如條例明確的監(jiān)管主體涉及到政府的很多行政部門，這使得特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管主體分散，要實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管需要各部門的相互協(xié)商、配合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這必然造成監(jiān)管成本較高，監(jiān)管效果難以保證等缺點(diǎn)。
　　總的說(shuō)來(lái)，條例雖有個(gè)別值得商榷的條款，但這并不會(huì)掩蓋其閃光點(diǎn)，其中不僅明確了“公平、誠(chéng)信和公共利益優(yōu)先”的特許經(jīng)營(yíng)原則，還相對(duì)詳細(xì)規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予、各方權(quán)力和義務(wù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，內(nèi)容全面充實(shí)，監(jiān)管科學(xué)合理，全面總結(jié)和借鑒了之前特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該說(shuō)為其他地方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)立法起到了非常好的示范作用。
　　作者：王會(huì)峰，上海濟(jì)邦投資咨詢公司