王瑞春、顧宇新
建設部城市建設司

　　經過艱苦的談判和漫長的等待，我國已于日前正式加入了WTO。從現在起，“入世”后賦予我們的磨合期只有短短的３到５年的時間，入世后，經濟全球化和競爭加劇的現實將會對我國的城市建設行業產生重大的影響。我們如何面對外來競爭壓力，從戰略性高度積極調整我國城建行業的發展思路，發揮社會制度和多年來改革開放后具有的一定的比較競爭優勢，趨利避害，主動適應市場經濟的發展，本報告試圖從分析我國城市建設行業對外開放的現狀著手，研究入世后可能會給我國市政公用行業造成的種種影響，并提出我們的對策措施，以供參考。

　　一、我國城市建設行業對外開放的現狀。

　　本報告所稱城市建設行業是指建設部三定方案中所規定的城市供水節水、燃氣熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛等行業。它們都是重要的城市基礎設施，是社會化大生產第一道工序，是社會服務業中的重要內容，是城市功能的具體體現，也是滿足城市居民基本生活質量要求的重要保障。
　　近年來，伴隨著經濟的快速增長和城市化水平的提高，我國城市建設行業發展尤為迅速，全國綜合供水能力成倍增長，城市用水普及率顯著提高；城市燃氣發展勢頭良好，煤氣、天然氣、液化石油氣等清潔燃料得到普遍應用；城市集中供熱事業克服了重重困難，集中供熱面積大幅度攀升，成績喜人；城市公共交通的發展尤為迅猛，全國公共汽車、電車數量增幅較大，出租汽車車輛數成幾何級增長，繼北京、天津開通地鐵以后，上海、廣州的地鐵也正式投入運營。
　　隨著各項改革工作的逐步展開，我國城市建設行業的管理機制、運營機制和組織機構有所改善，競爭機制正在建立，初步顯現了企業產權多元化、運營市場化、服務社會化的局面。具體來講，有以下幾個特點：
　　（一）城市建設行業市場逐步開放，以混合經濟為基礎的市場輪廓已經顯現，但市場化發育程度仍然較低，競爭機制不夠健全。
　　最近幾年，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和各項改革政策的逐步落實，各地加快了城市建設行業改革的步伐，普遍進行了公司制的改制工作，并逐步進行現代企業制度試點工作，行業壟斷、部門分割的現象已經大為減少。
　　在企業的組織形式上，城市建設行業原有的國有企業大多數都按照《公司法》的要求進行了企業化改制，成立了有限責任公司，有些還改組為股份公司并成功上市。理論上，城市建設企業已經被賦予了可以按照市場化運作的權利，但是，實際工作中能夠進行“四自”運作的企業仍然很少，目前絕大多數城市建設企業都是國有獨資企業，能夠掛牌上市的企業仍屬少數，混合經濟性企業、私營企業、中外合資、合作企業較少，在行業內企業的組織形式和所有制形式方面略顯單調。以下是近年來城市建設行業掛牌上市的股份制公司名稱：

圖１：城市建設行業掛牌上市的股份制公司名稱： 供水行業：上海的“原水股份”、“凌橋股份”和武漢的“三鎮實業”
燃氣行業：海南民生的“燃氣股份”、“長春燃氣”
供熱行業：沈陽的“惠天熱電”、“大連熱電”、赤峰的“富龍熱力”
公共交通行業：上海的“巴士股份”、“大眾科創”、“上海強生”；南京的“中北股”；“北京巴士”
市政行業：上海的“隧道股份”（施工行業）、深圳的“深天健”（施工行業）
環境衛生行業（含垃圾處理）：

　　在投資體制上，原來以政府財政為主體的投資體制正在轉變為政府和社會共同投入，社會投入比例不斷增加并成為主體的體制。據統計，從1987年到1998年，來自政府的投資比例由69.07%下降到了34.8%；來自市場的投資比例由30.93%增加到了65.2%。
　　在行業的開放程度上，除城市供排水、煤氣、熱力管網的建設、經營以及城市地鐵、輕軌的經營中方必須控股或占主導地位以外，其他市政公用行業基本上都對外開放，不受外商投資產業指導目錄的限制，外商可以在除了以上幾個限制性領域以外的其他行業從事經營活動。近年來，除外商投資外，社會其他行業和私營企業也參與到城市基礎設施的建設和運營，出現了社會資本投資建設城市道路、橋梁、隧道；其他部門的企業投資辦供氣、熱力項目；個人籌資建設公共廁所和公園；民間資本投資垃圾處理項目。城市市政公用行業市場開放程度逐步擴大，市政公用行業的企業所有制形式也比過去更加豐富多樣了，但從全國來看，外商、社會資本、特別是私人資本投資的企業數量實在太少。成功的私營企業投資案例不多，像福建漳州大橋、福建石獅公共汽車公司等成功案例寥寥無幾。
　　（二）利用外資數額大幅攀升，但絕大多數屬于間接融資，全行業直接利用外資數量和比例都較少。
　　隨著我國城市化進程的加快和對外開放的深入，我國城市建設行業利用外資的力度不斷加大，對外開放的速度也逐步加快，特別是近年來，外資和外商已經全面深入到我們城市建設領域的各個行業，全國城市建設行業利用外資額已占到當年總投資的10%以上。
　　仔細分析我國城市建設行業利用外資的形式，主要是以政府貸款、國際組織貸款、贈款等間接融資為主，外商直接投資經營的企業不多，國內企業真正能夠到海外成功上市的事例到目前還沒有。以下是我國城市建設行業利用外資的幾種主要方式和事例,見圖2：

方式 利率 手續 關稅 影響和風險 事例 軟、硬貸款 極低、低 復雜 免 受政治經濟影響大 上海、廣州地鐵項目(德國),北京地鐵復八線(日元) 貼息信貸 低 復雜 免 同上 中山水廠(法國) 國際金融組織貸款 較低 復雜 免 同上 遼寧省城市交通、環境項目，廣州市城市交通項目（世界銀行、亞洲開發銀行） 國際組織贈款 無 復雜 免 同上 大熊貓研究項目 國外商業貸款 高 簡單 交 利率經常變動 投資回報 很高 復雜 －－ 回報形式相對固定 濟南、菏澤水廠(香港、新加坡) 直接投資 －－ 復雜 免三 分成形式相對固定 成都水廠BOT項目、
公交:廣州新福利、武漢通恒 、北京通城等 海外上市 －－ 復雜 交 根據效益情況分紅 上海大眾出租H股

　　值得注意的是，一些地方政府為了引進外資，在國家禁止以主權和地方政府信譽作為擔保的情況下，不惜以關系到城市居民民生的城市基礎設施，比如城市自來水公司作為抵押，以假合資的形式舉外債（商貸）用于其他投資項目，而且是在外商不參與企業經營管理、不承擔經營風險的情況下，由政府承諾提供高于國內銀行利率的固定回報率。這種所謂的合資實際是一種抵押商貸的形式，是躲避中央政府監控的一種危險手段，近年來很多地方時有發生。
　　（三）管理機制有所改善，但行政干預多，利用經濟、法律等約束手段不足。
由于我國經濟體制和行政管理體制改革有了實質性進展，特別是市場經濟的逐步建立，多種經濟成分的廣泛參與，客觀上要求政府是市場經濟規則的制訂者和監督者，各種投資者是市場經濟的運營主體。城市政府在管理城市建設行業方面，要從原來的國有資產所有者身份向社會管理者身份轉變，在所對應的管理方式上也要求政府從傳統的部門管理向利用法律、法規進行依法管理、行業管理方式轉變，在具體的管理行為上要更注重于利用經濟、法律等約束手段。
　　雖然近年來城市政府在這方面的管理有所轉變，但由于傳統的資產所有者職能和現在的社會管理者角色定位不清，以及部門行政管理慣性的影響，城市政府在管理城市建設行業方面還存在著透明度不高、偏袒或歧視其他所有制企業、行政干預過多以及人事組織干預等等的現象，利用經濟、法律等手段遠遠不足。
　　（四）“使用者付費”、“污染者付費”的觀念初步確立，但價格機制、收費體系尚不完善，投資者的投資收益和利益補償機制不盡合理。
　　城市建設行業的產品、服務和使用權、經營權等短缺資源也是商品的觀念逐步深入人心，“使用者付費”、“污染者付費”的市場經濟做法初步得以確立，并且被越來越多的人們所接受。建立符合市場經濟的城市建設行業的產品、服務的價格機制和收費體系在我國已經啟動。
　　近年來，一些地方逐步實行了城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓、排水設施有償使用、城市大型橋梁隧道貸款建設收費償還等政策。特別是，國家圍繞城市供水價格進行了一系列改革，確定了供水價格應當包括供水成本和合理利潤兩部分，更加明確了供水的商品屬性。目前，城市污水處理收費政策也已有所突破，此外，垃圾處理收費政策也正在制訂中。
　　但是，由于長期受計劃經濟理論的影響，過于強調城市建設行業的產品福利性和公益性，以及出于對政治、社會承受能力的考慮，城市建設行業的產品、服務的價格機制、收費體系的建立和完善有很大難度；收費政策和利益補償機制的隨意性、不可預見性和差異性，也影響了投資者的積極性和經營者提高效益的主動性。
　　以上是我國城市建設行業對外開放的現實以及存在著的一些問題。

　　二、加入WTO后對我國城市建設行業的影響。

　　加入世界貿易組織，既是我國改革開放二十多年取得巨大經濟成就的必然結果，也是保持和促進我國經濟健康穩健發展的客觀需要，對今后我國社會經濟發展和改革開放將會產生深遠的影響。我們要用全面的、發展的、辯證的觀點看待這個問題，要站在改革開放、經濟發展和現代化建設事業的全局和戰略高度來分析利弊得失。既要研究個別城市的情況，又要從全國的范圍看待整個行業；既要看當前，又要看長遠。加入WTO，在享受多邊貿易協議框架下權利的同時，也要履行相應的義務，我國城市建設行業將直接面對來自全球市場的直接競爭，從總體和長遠來看，對我國城市建設事業的發展和提高城市管理水平是有利的，但不可否認，短期內也會產生強烈地沖擊，機遇與挑戰并存。
　　（一）加入WTO對我國城市建設行業的宏觀有利影響。
　　１、加入WTO，從國際上引入具有較強約束力的符合市場經濟的基本原則和行為準則，利用外部壓力，促進我國城市建設事業按照國際慣例和通行規則辦事，推動城建各項事業的改革。
　　２、加入WTO，有利于推進政府職能轉變和管理體制改革，有利于企業經營機制轉換。按照國際慣例，世貿組織各成員政府職能部門不能直接介入國內外市場競爭；政府僅僅是市場競爭規則的制定者，不是市場競爭的直接參與者，不是市場主體；政府不能代行企業職能，企業也不能代行政府職能。
　　３、加入WTO，有利于引進外資和社會資金參與城市基礎設施建設。國際資本進入障礙減少，將憑借其資金、管理和人才等方面的優勢，按照市場經濟規則和方法對現有的我國城市建設企業進行投資、兼備和重整，逼迫中國企業調整組織結構，提高競爭力。國內民間和社會資金也會要求平等進入市政公用市場。
　　４、加入WTO，有利于引進先進技術和科學的管理方式。企業的核心競爭力就在于企業的科技創新能力以及企業利用先進技術和先進管理手段的能力。當我國城市建設企業直接面對市場時，企業發展的內在要求、外部環境的競爭壓力將迫使我們的企業引進先進技術和科學的管理方式，以便提高競爭力。
　　５、加入WTO，必將引入競爭機制，可以降低城市建設企業采購設備以及建造的購置成本、運營成本，促進城市建設基礎設施的服務效益提高，給消費者帶來真正實惠。
　　（二）加入WTO對我國城市建設行業的負面影響分析。
　　1、加入WTO，我國城市建設行業的政府管理體制和經營模式將面臨著嚴峻挑戰。我國城市建設行業在國民經濟行業分類中被列入“社會公共服務業”，具有較強的社會公益性，有些行業有時還承擔政府的指令性任務和義務。由于長期受計劃經濟體制的影響，市場體系不完備，城市建設行業并未按照國際慣例建立起有序競爭的市場經濟管理體制。國內外市場長期隔離，我們不了解國際競爭規則，與發達國家的同行業相比，缺乏在同一環境下競爭的經驗。在觀念和體制上都存在許多不適應的地方，政府機關和企業管理人員的工作方式也有相當大的差距。
　　2、加入WTO，我國現行的城市建設有關法規和政策還不完全符合WTO規則的規定，城市建設各個行業將在一定程度上受到WTO規則的制約。城市建設行業的立法滯后，現行的幾個城建行業的行政法規、地方性法規和規章對利用外資和市場準入尚無明確的規定。在市場準入條件不規范情況下，市場的開放必將影響城市建設行業的正常有序發展，一些行業的經濟效益也有可能受到嚴重沖擊。
　　3、加入WTO，城市建設行業的企業將面臨著更加激烈的競爭，特別是那些成本高、技術水平低、管理落后的企業很可能被淘汰。我國的城建企業與國內其他企業相比，改革相對滯后，綜合競爭能力普遍低于國外同行業的水平，主要表現為內在機制不順，競爭動力不足；管理水平低下，管理模式落后；技術應用層次不高，技術含量較低；國有企業包袱沉重、經營困難；企業規模小，缺乏市場競爭實力。同時，企業習慣于尋找政府保護，競爭意識淡漠；企業管理依賴行政運作，與國際競爭規則存在差異，缺少對外談判的經驗，對國際上行業的最新發展狀況不了解或知之甚少。這些問題如不及時解決，入世后難以與國外同行業的企業進行抗衡，我國城市建設行業的企業競爭能力可能在一定時期內將處于明顯的劣勢。
　　4、加入WTO，對我們城市建設行業中技術含量高、附加價值大、資金較密集、市場潛力大的行業沖擊會更大一些。因為從比較優勢上考慮，外商急于進入的經營領域，恰恰是以上行業。如制水廠、污水處理和垃圾處理行業，外商在其經濟收費政策合理的情況下進入這些行業，帶來的不僅僅是先進的技術和管理水平，還有國外的設備。這必將影響我國制水、污水處理和垃圾處理設備制造業的發展，增加運營業的成本，最終損害消費者的利益。制定這方面的非關稅措施是當務之急。

　　三、加入WTO，我國城市建設行業應當采取的對策和措施。

　　由于城市建設行業運營過程中具有設施外部性大，巨額成本沉淀，投資回收期長，以及經營上具有明顯的公益特點，需要冒一定的政治和政策風險等因素，短期內外資對我國城市建設的基礎設施運營服務業不會造成太大的直接影響。況且，在WTO有關協議中，沒有條文對成員國（地區）開放城市建設各行業作出具體的規定，這與電信、金融等部門存在較大差異，這也說明了國外對這塊市場的需求并不是很急迫的。另外，根據WTO的有關反傾銷反壟斷的規則和程序，城市基礎設施是有別于農產品、電子產品等競爭性行業的，判斷一項城市基礎設施的運營是否屬于傾銷和壟斷性質，是需要指證者自己收集證據進行舉證的，這必然增加了舉證者的困難。這與中日農產品貿易摩擦中日本指責中國大蔥傾銷，日方指證，我方必須展開調查提供證據為自己進行辯護和舉證，在程序和控辯雙方的地位上是有著本質的區別的。
　　但是，從市場經濟發展的角度考慮，各行各業都要按照國際規則運行是我國進行經濟體制和政治體制改革的必然趨勢。因此，無論是為了適應我國加入WTO的客觀需要，還是從我們城市建設行業自身發展的主動要求考慮，我們都應當早做預案，以積極的姿態，研究城市建設有關改革和開放的問題，改善投資環境，吸引更多的投資，?quot;開放"帶動"改革"，使競爭變壓力和動力，以推動我國城市建設行業的全面發展和市場化步伐。
　　加入WTO，是我國改革開放和現代化建設進程中的一件`大事，對我國新世紀經濟的影響相當于又是一場改革。它將對我國現行城市建設行業管理體制和運行機制、對企業機制和經營管理都將帶來強烈地沖擊和全面地影響。對我國城市建設行業來說，既有機遇，也是挑戰，全國各級城建主管部門和廣大職工要對加入WTO的戰略意義有足夠認識，對可能帶來的壓力和挑戰要有足夠的思想和心理準備，要把加入WTO與推進市政公用事業改革緊密地結合起來。
　　為了促進我國城建行業的全面發展，迎接加入WTO后的機遇和挑戰，我們要從政府和企業兩個層面、從積極利用外資和合理設置障礙兩個角度進行必要而又充分的準備。具體建議措施如下：
　　（一）加強法制建設，努力減少行政干預，做到依法行政。
　　加強法制建設，首先要做好立法工作，盡快建立和完善有關城市市政公用行業建設和管理方面的法律、法規體系。目前，要在貫徹落實《城市規劃法》、《城市節約用水管理規定》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》、《城市供水條例》、《城市道路管理條例》的基礎上，抓緊修改和制訂《風景名勝區管理暫行條例》、《城市公共交通管理條例》、《城市排水和污水處理管理條例》、《城市燃氣管理條例》、《城市供熱管理條例》、《城市園林管理條例》等行政法規。各地也要根據具體情況制訂符合當地發展狀況的地方法規和實施細則。
　　在做好立法工作的同時，政府更主要是要依法行政，嚴格執法，通過公正嚴明的執法工作，規范市政公用行業的管理和經營行為。要做到有法必依、執法必嚴、違法必究，全面提高執法水平，努力創造一個規范、有序的市場經營環境和氛圍。要善于運用法律手段維護我國市政公用行業在對外開放過程中的主動權，提高自我保護、自我發展的能力。
　　（二）轉變觀念，加快市場化進程。
　　結合政府機構改革，政府的職能要進行重新定位和歸位，不能再成為一個參與市場競爭的主體，以確保市場競爭的效率和公平；政府要加強服務功能，有義務為社會提供基本的公共產品和信息服務，創造和維護公開公平的社會經濟環境。
　　各地政府要打破地區封鎖，取消部門保護，拆除市場壁壘，建立健全國內統一的大市場，按照公平、效益的原則，實行市場競爭，發揮市場對社會資源的優化配置作用。
　　要根據市政公用行業的特點和性質進行改革，走市場化的道路，使各種所有制的企業有一個公平競爭的起點和環境。
　　當前一項緊迫工作是，在實現對外開放之前，首先要實行對內開放，要打破地域和所有制的限制，對內盡快實現全方位、深層次的開放。要重點培育有實力和有進取心的國內競爭者，特別是利用好現有股份制上市公司的擴張能力，以及鼓勵有遠大志向和發展目標的私營企業、混合所有制企業積極參與到城市建設行業的建設和運營工作中來。
　　（三）參照國際慣例，實施政府管制，積極推進管理手段和管制措施契約化，逐步推行委托代理制。
　　借鑒發達國家的成熟做法，對城建行業中一些具有自然壟斷特性的企業實施政府管制措施。在加強法制建設、改善行政管理的同時，要積極學習和運用經濟手段加強對市政公用行業的管理。要按照經濟學代理制的原理，在平等的基礎上，在市政公用行業推行各類特許經營制度和委托代理制度，對各類經營者實行契約管理；要通過明晰的合同，確定市政公用行業經營者的權利、責任、義務以及必須達到的社會目標；要按照國際慣例，在不違反商業原則和道德的情況下，客觀考核和評價企業的成本和收益；在競爭的環境下，鼓勵企業通過提高管理水平和采用合理技術為市民提供高質量的服務。
　　政府可以通過向企業提供經濟利益補償、給予適當權利、控制關鍵商品和服務的價格審核權、取消經營資格以及保留必要的懲處手段等，加強政府在維護社會公正和公平方面的宏觀調控能力，避免市場"失靈"，控制經營者不良逐利趨勢。
　　（四）促進政府決策科學化。
　　政府對市政公用行業的管理要擺脫計劃經濟時代隨意行政干預的做法，要學會利用科學技術和先進管理措施，改善信息不對稱結構中的弱勢地位，逐步做到咨詢民主化、決策科學化、管理現代化、信息公示化。要在科學研究和借鑒國外先進經驗的基礎上，采取約束和激勵措施，鼓勵經營者利用合理技術和改善管理以提高生產力，提升服務檔次。
　　（五）要盡快建立公開的市場準入制度。
　　要盡快建立公開的市場準入制度和經營許可制度，規范市場進入行為，既保持適度的競爭，又要維護各類和各段時期競爭者的平等權益，防止"撇奶油"現象。要按照《憲法修正案》的要求，賦予個體經濟和私營經濟平等的市場競爭地位。參照《外商投資指導目錄》中有關限制條款，除供排水、供熱、燃氣的管網和地鐵等大型項目必須由國家控股外，其余城市市政公用行業項目都允許或者鼓勵社會資本和私營企業投資，投資方式和投資形式不限，使各種經濟成分和經濟組織在"公開、公平、公正"的基礎上平等的參與市場競爭。如城市的制水廠、制氣廠、公共客運公司、城市橋梁等應當允許個體和私營經濟經營，國際上基礎設施建設領域通行的BOT、TOT等形式，也應當允許社會資金參與。
　　（六）要制訂有吸引力的產品和服務價格機制，公開價格調整程序，維護投資者的收益和用戶的長遠利益。
　　有收益才會有投資，政府為達到吸引投資的目的和能夠為市民提供優質的公共服務，必須要對市政公用行業的產品和服務制訂有吸引力的價格，公開價格調整程序，實行價格聽證會制度，在既保證投資者通過提高生產效率和降低成本獲得合理收益的同時，也要使用戶在一段時期內享受到競爭和科技進步帶來的實惠，最終維護用戶的長遠利益。
　　（七）政府要分類指導市政公用行業的改革。
　　城市市政公用行業的發展必須引入競爭機制，按照市場經濟的原則，分類指導各項改革。目前可以從三個層次上建立競爭機制：
　　（１）充分競爭。對于一些可以實行市場化的、可以自由競爭的行業，要推行市場化，向民間開放。如出租汽車行業、瓶裝液化氣分銷、市政設施的維護、園林綠地的管養等。
　　（２）有限競爭。對于那些現階段實行市場化有困難的行業，可以實行政府管制下的有限競爭，當然政府為了保持一定的宏觀調控能力，可以進行法律、行政和經濟上的規范。如供水、管道燃氣企業、集中供熱企業、公共交通企業等。
　　（３）適度競爭。對于一些承擔政府職能和社會公益性的行業，由于市場化程度低，無法市場化的，政府應當義不容辭地承擔起組織者和經濟負擔者的責任，但是也必須實行市場化商業操作，如公共綠地休憩場所、風景園林的資源保護，未能建立收費制度的污水和垃圾處理設施的運營。
　　（八）培育和提高城市建設企業的綜合素質和競爭能力。
　　加入WTO后，競爭的主體是提供城市建設的產品和服務的各類企業，因此，盡快提高我國市政公用企業的綜合素質和競爭能力是應對挑戰的關鍵之處。
　　１、加大企業結構調整力度，形成合理經濟規模，走規模化、集團化發展的路子
　　要利用三到五年的合理過渡期，利用資本市場的融資能力，爭取在全國范圍內培養幾個綜合實力強、有能力抗御外來競爭壓力的大型企業。當前要重點以現有的國有大中型企業和上市公司為基礎，通過聯合、兼并、重組、股份制改造等途徑，打破現行的區域和所有制限制，在較大范圍內進行資產重組和結構優化，增強大企業的綜合實力和競爭力。
　　對于一些中小型市政公用企業，要通過主輔分離，走"專、精、特"的道路，形成自己的競爭優勢，注重利用當地成分的比較優勢同大型企業建立密切的協作關系，提高生產和服務的社會化水平。要大膽進行產權結構改造和所有制改革的試點，鼓勵私營企業和社會化投資，利用制度優勢，增強企業的活力，促進社會發展。
　　２、加快建立現代企業制度建設步伐，切實轉換企業經營機制，深化企業各項制度改革
　　市政公用行業的大型企業應當按照建立現代企業制度的要求進行公司制改革，做到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。要建立規范的法人治理結構，形成科學、合理的企業領導體制和組織制度，構建一套有效的激勵和約束機制。要盡可能實現投資主體多元化，市政公用行業一些可競爭領域的企業要逐步改制為有限責任公司或股份有限公司，大型企業集團要按照母子公司體制改革，控股和管理中小城市的市政公用企業。要面向市場，切實轉換經營機制，真正做到經營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減，最大限度地激勵和調動企業職工的積極性和創造性。
　　３、加快科技進步，改善管理水平，提高服務質量
　　企業必須加快技術進步步伐，積極應用新技術和高科技，提高企業的生產效益和服務質量。大型企業要盡快建立起技術研發中心，增加技術開發投入，吸引和培養技術人才，研發核心技術，增加技術儲備。
　　要加強和改善企業管理，提高科學管理水平，把企業機制改革的活力和技術進步的效力充分發揮出來，提高企業的競爭力。要合理安排企業的組織流程，探索有效的管理方式，制定科學的企業發展戰略；要重點抓好企業的成本管理、財務管理、質量管理和目標管理，建立健全明確的責任制，不斷學習和借鑒國內外先進企業的管理經驗，提高市政公用企業的管理水平。
　　（九）依照國際慣例保護市場和行業，維護企業和國家利益。
　　雖然對外開放、利用外資是我國的基本政策，但是在實施過程中，并不意味著我們不能對民族利益予以必要的保護，作為一個發展中國家在承擔義務的同時，我們要根據WTO賦予發展中國家的優惠條款，有步驟地開放服務貿易市場，區別不同情況，有選擇地、以積極穩妥的方式在一定的保護期內逐步擴大市政公用行業的開放領域和開放程度，以便最大限度的保護民族利益。為此，適當筑籬笆建立起一些非關稅壁壘以阻止外商和外資的迅速進入，是十分必要的。
　　根據WTO有關服務貿易的條款規定，在我國政府未承諾開放的領域中，當然可以不受有關義務的約束。從陸續公布的我國與美國和歐盟的談判情況看，外商在城市市政公用行業并沒有提出什么特別的開放要求。但作為預案，我們對城市市政公用行業的各個領域還是有必要逐個進行分析并提出對策建議：
　　（１）城市供水、管道燃氣和集中供熱行業
　　城市供水、管道燃氣和集中供熱行業按照工藝流程可以分為：制水(氣、熱)廠與輸送、分銷兩個階段。
　　目前，前端的制水(氣、熱)廠已經允許外商經營，今后我們要嚴格按照國際慣例要求外商進行特許經營和直接經營，給予國民待遇。
　　現在城市供水、管道燃氣和集中供熱行業的輸送和分銷管網系統是禁止外商建設和經營的。我們認為暫不對外開放是出于以下理由：
　　１）輸送和分銷管網大多屬于地下隱蔽設施，涉及到國家安全。
　　２）輸送和分銷管網具有自然壟斷的特性，對城市政府來說，涉及到公眾的安全、衛生健康。
　　３）政府為達到公益目標，向一些中低收入者提供諸如清潔水、清潔燃料和保暖等基本的社會福利，可以向生產者進行政府集中采購，然后通過管網以福利價供應。
　　４）從國際慣例看，輸送和分銷管網大多數由政府直接經營或者委托經營的。
　　鑒于以上理由以及受價格政策和利潤管制的限制，我們認為絕大多數外商企業不會投資此項業務。
　　但是，未來外商急于進入的經營領域最可能是在爭取向大客戶或大用戶進行直接供應方面，如外商提出"插入"經營的申請，要求我們在管網中提供必要接口或渠道時，我們可以根據商業原則制定必要?quot;插入"價格，收取較高的"過路費",以增加外商的經營成本，抵消其競爭優勢。
　　（２）城市公共交通行業
　　國際上并沒有象我國這樣將交通運輸業明確劃分為市內公共交通和公路長途運輸兩大類，從我們目前掌握的情況看，外商對進入交通運輸業的呼聲較高，因此，從長遠看公共交通行業對外開放是必然的趨勢。
　　公共汽車和電車行業要盡快對內開放，制訂市場準入條件，實行線路專營權管理制度，明確企業的責、權、利和社會服務目標，公開價格制訂和調整程序，在競爭的基礎上，通過契約給予國內企業在一定時期、特定區域內的特許經營權，以保護國內企業的利益。在特大和大城市中，只允許外商以合資或合作方式經營，且中方股份要占到51%以上。
　　為促進地鐵、輕軌的建設，除規劃、設計外，我們應當鼓勵外商投資和經營，對外開放，實施國民待遇，但是在實際操作過程中，我們要按照國際慣例由中方控股或實施政府"金股"制，通過股權優勢取得主導地位。在地鐵、輕軌設備國產化方面，我們應制定相應的非關稅措施，以保護民族機械工業。
　　出租汽車服務行業要在規范管理、健全市場準入制度的基礎上，逐步推行經營權有償出讓和轉讓的辦法，將經營權轉交給經營者，今后在出租汽車的增量上要嚴格實行限額和競價發放，提高外商的進入成本。
　　（3）市政基礎設施行業
　　城市道路、橋梁、隧道的建設、經營和管理方面，如實行市場化時，要按照商業原則運作，行業內應盡快做到政企分開和管理和養護分開，首先盡快對內開放，鼓勵國內企業優先獲得，并賦予一定時期的經營或管理的權利，采取措施嚴格限制外商進入養護行業。另外，城市道路、橋梁、隧道施工企業應當參照建筑企業對外商的市場準入原則來辦理。
　　污水集中處理廠的建設、經營和管理也要對內開放，在實際操作中，優先由國內企業承擔。同時我們可以用特許經營方式歡迎外商進入這一行業。但在污水處理設備國產化方面要制定相應的非關稅措施。
　　城市排水管網禁止外商建設、經營，理由與供水行業相同。
　　（4）環境衛生行業：
　　在城市生活垃圾的收集、清運等方面要盡快實行市場化，實行政企分開、事企分開、管干分離。利用過渡期，優先對國內企業和個人開放，并給予一定時期的特許經營權。這樣，在利潤小、規模效益差的情況下，外商進入生活垃圾的收集、清運行業的可能性不大。
　　城市垃圾處理廠的建設、經營和管理也要對內開放，在實際操作中，優先由國內企業承擔。同時我們可以特許經營方式歡迎外商進入這一行業。但在垃圾處理設備國產化方面要制定相應的非關稅措施。
　　（5）風景和園林綠化行業
　　由于東西方藝術觀念的不同，在屬于藝術范疇的風景名勝區的選題立意上和造園建林的藝術觀念上，東西方存在著兩大流派，因此，我們認為我國的風景園林行業是最有希望打入國際市場的。但是外商的進入也是極有可能的，主要是通過輸入園林機械設備、游樂設施而進入。因此，我們的應對措施主要是通過強制執行國家安全標準、環境噪聲標準等技術性措施來實施。
　　此外，進口國外的園林植物也會對我國的生態環境造成影響，我們可以根據國際慣例，通過強制性檢驗和檢疫設置"綠色"壁壘。
　　在風景名勝區行業管理工作方面，我們要按照國際慣例，利用國際社會環境意識的提高的外部壓力，提高和強化我國風景名勝區的資源和環境保護以及永續利用工作。對于在風景名勝區特定的區域內從事賓館和餐飲服務的各類企業，我們要按照風景名勝區總體規劃和國家的有關政策，予以適當限制。
　　關于在風景園林行業從業許可問題，我們要根據國際慣例盡快制訂出臺中國的注冊風景園林師的職業資格和相關從業標準，根據對等原則，授予國外人士中國注冊風景園林師稱號和資格。理論上，中國注冊風景園林師稱號在國際園藝界是應當具有較高信譽度的。

　　本報告重點從服務和運營業角度分析了加入世界貿易組織對我國市政公用行業的影響，市政公用行業的建造業和設備、裝備制造業已有許多主管部門進行了大量詳細地研究和論證，因此，在本報告中未作為重點進行介紹。關于污水、垃圾處理和地鐵設備國產化問題，除了與國內制造業、裝備業的發展水平有關外，還與業主的組織形式和利用外資形式以及其他特殊原因有關，在此不作贅述。

二○○一年十一月十五日