對城市污水處理排污收費的比較和思考
劉 林

摘要 本文闡述了排污收費的經濟學涵義、起源以及國外不同的排污收費制度，分析了我國排污收費的現狀、存在的問題及其原因，指出了排污費制定、征收與運用是環保市場化的焦點和難點，探討了我國排污收費制度的選擇原則和對城市污水處理市場化的指導意義。

關鍵詞 排污收費制度 比較

1、國外的排污收費制度
　　排污收費制度起源于工業發達國家，作為一項完整的制度開始于70年代。排污收費在水污染領域有最悠久的歷史和最廣泛的應用，早在1904年，德國在魯爾流域就實施了廢水排放收費，而且不斷完善，形成了“魯爾模式”，于1981年推廣到全西德。日本大阪市于1940年實行了向公司和居民收取下水道排污費的辦法，并于1970年修訂《下水道法》，提出按排放污水水質收費的模式。全國范圍內采用排污收費最早起源于法國，法國在1964年將排污收費正式納入《64-1245號法令：污染控制法》，到1986年，法國的排污水費征收就達到了2.74億美元。
　　世界各國水污染排污收費的基本情況詳見表1。

表1：各國水污染排污收費的一般描述

國 別

目 的

起始年份

征收對象

征收范圍

德 國

I、RR

1904年

公司、居民

全 國

日 本

RR、I

1940年

公司、居民

大 阪

法 國

RR

1969年

公司、居民

全 國

捷 克

I、RR

1969年

公司

全 國

中 國

RR、I

1979年

企業

全 國

荷 蘭

RR

1972年

公司、居民

全 國

英 國

RR、I

1974年

公司、居民

全 國

意大利

I

1976年

公司

全 國

美 國

I

1978年

公司、居民

威斯康星州

（注：RR表示籌資，I表示刺激污染物削減）

　　通過調查，國外的城市污水處理費用的收取有以下一些方式：
　　（1）美國：由當地政府向排放者收取排污費。繳費主體為向公共污水處理系統排放廢水的企業、居民級用戶和非居民級小用戶。處理費用的收費標準采用“從價計稅制”，這種收費標準是根據其轄區內處理工程的各級用戶在工程運轉與維護總成本費用中所占的比重，按比例向各級用戶分攤工程運轉與維護成本費（同時結合處理工程的廢水總負荷、廢水的成分以及其他因素考慮此成本費）。

　　美國的污水收費標準因各地而異，一般的標準都與污水的排放量、水質以及排放者的分類有關。表2反映了一個美國中等城市的收費模式。

表2：美國某城市水污染排污費收費方式

分類

分級

收費計算方式

污水量

的計算

工業類

A

服務費+污水量費（$1.22/千加侖）

污水量按用水量的95%

B

服務費+污水量費（$1.22/千加侖）+超標質量費

C

服務費+選擇式污水量費（$0.75/千加侖）+總質量費

商業類

A

服務費+污水量費（$1.28/千加侖）

污水量按用水量的90%

B

服務費+污水量費（$1.28/千加侖）+超標質量費

C

服務費+選擇式污水量費（$0.79/千加侖）+總質量費

居民類

A

服務費+污水量費（$1.35/千加侖）

污水量按用水量的85%

B

服務費+污水量費（$1.35/千加侖）+超標質量費

C

服務費+選擇式污水量費（$0.83/千加侖）+總質量費

（注：超標質量費是對污水超出規定排放標準部分的收費；總質量費是對所測得的總BOD量和固體懸浮物量收費；選擇式污水量費是指排放者經過權衡后認為這類收費可能是適合于自己的最低費用。）

　　（2）日本：繳費主體為向污水集中處理設施排放污水的業主。污水處理設施建設費包括：前期調查費；工程費及附帶工程費；用地費；補償費等。污水處理運營費包括：操作費；維護修繕費；機械器具費；事故處理費及附屬的各項費用等。每一個企業負擔金額的大小以事業活動的規模、污染源設施的種類及其規模、污染物的質和量以及其他事項為標準，污水處理廠先確定全體公害事業者的負擔總額，然后再根據這個標準把建設費和處理費分攤到每噸污水的負擔金中。在日本，企業的負擔金具有行政性和民事性雙重特征，因此可以強制征收，負擔金及其滯納金的收取次序僅次于國稅與地方稅。
　　（3）韓國：繳費主體為直接引起水污染的企業和其他人，負擔范圍與日本類似，繳費主體的負擔金范圍大約為處理成本的30-50%，不足部分由財政補貼，在不影響物價的情況下韓國正在采取措施提高收費標準。
　　（4）法國：繳費主體為向公共污水處理系統排放廢水的企業、居民和配水公用機構用戶（如學校）。負擔范圍和負擔標準與日本類似。
　　（5）英國：英國規定企業有義務對向廢水收集處理系統排放廢水的行為交費，并建立了收費準則。

2、我國排污收費的現狀、存在的問題及其原因
　　我國排污收費工作起始于1979年，首先在蘇州市15家企業進行試點，于1982年2月通過發布《征收排污費暫行辦法》正式在全國推廣實施，征收面現已涉及五大門類一百多種污染物。截至1996年，全國已向49.6萬個排污單位征收了排污費，累計征收額達290.6億元。
　　目前我國的排污收費已從過去的單純超標排污征費，擴大到所有排污行為（包括不超標的排污）；管理對象也由主要針對企業，擴大到所有排污對象（包括商業、建筑業和城市居民）。對于向城市污水處理廠或排水設施排放污水的排污收費，我國許多省市結合本地區實際情況，相繼開征了城市污水處理費，制訂了具體的收費標準。
　　多年以來的實踐表明：作為一項主要環境經濟手段的我國排污收費制度存在著有效性差這樣一個不爭的事實。金錢刺激本應該對于哪怕是國營企業也有一定影響的，但征收的違規費用相對于降低污染的成本往往很低，結果致使排污單位常常是一邊繼續排污一邊交納罰金。
　　總的來說，目前我國排污收費管理存在以下問題：
　　（1）環境意識不強，對排污收費存在觀念上的誤區，宣傳和引導不夠；
　　（2）現行排污收費太低，造成收費低于治理成本；
　　（3）現行排污收費采取直接收取并與收費部門的利益掛鉤，使得排污收費缺乏透明度；
　　（4）現行排污收費的使用方式、投向和使用缺乏有力的監督機制；
　　（5）環保執法部門執法力度不夠，排污費征收和追繳通常是困難重重。

　　通過對以上問題進行分析，究其原因同樣是認識問題和機制問題所致：
　　（1）我國絕大多數地區特別是城市，污水收費的關鍵并不是人們缺乏承受能力，而是個觀念問題。現在實行收費的城市其居民生活用水收費標準一般為每噸0.2—0.5元，一般每戶每月大約支付幾元至十幾元錢；即使將標準提至每噸1.5元，每戶月支出也不過十幾元至數十元。人們肯為有線電視、抽煙、物業管理等等支付費用，而不肯為每天自己產生的污水付費。每月為污水處理所繳的費用其實也不過全家人到餐館用頓便餐的開銷，可見問題的關鍵還是在觀念上的轉變。但要從根本上轉變這個誤區，僅僅靠一般性的政策宣傳是遠遠不夠的，應當從科學普及和社會責任的角度去宣傳污染與自身生活的關系，讓大家從心理上真正接受為治污而付費的道理，這樣才能從根本上解決問題。另外，政府收了費就應該讓老百姓看到效果，看到哪怕是局部環境的改善，這樣更可以加強這方面的觀念。
　　（2）污水廠的建設要花錢，建成后的運行也要花錢。必須清楚這些錢的最終來源所在，即宏觀經濟學中所謂“誰最后買單”的問題。合理的答案應當是：“誰污染，誰付錢”，但目前其來源只能是當地財政收入，即稅費。它不論是從現有稅收中支出還是增加收費，其實都是等價的。國家計委和國家環保局去年已下發了關于污水治理收費的文件，將收費標準的政策制定下放給地方政府。從長遠的目標來看，這將是污水治理廠建設及運行主要的甚至是唯一的來源。但許多地方政府對這一點認識不清，認為居民缺乏足夠的承受能力，往往把各種貸款作為唯一的解決方式。
　　（3）長期以來，在我國城市自來水作為一種生活必需品，價格被人為控制的過低，污水排污費更是偏離實際處理成本，現行的排污收費標準過低，實行的又是單因子（COD指標）超標排污費征收辦法，這就大大減少了排污收費政策在促使污染者加強污染防治的激勵作用，影響了該政策的有效性。要改變現狀，必須提高排污收費標準，使之略高于治理成本；同時變環保部門直接收費為銀行收費，使環保部門的利益與收費多少脫鉤；并且排污費主要用于支付環保設施運營服務費和污染治理服務費；對排污費的使用建立監督機制，加大排污費使用透明度。

3、收費制度的選擇
　　（1）排污收費的涵義
　　經濟手段作為一種比較獨立的環境政策工具，其建立的基礎是污染者負擔原則（簡稱“PPP”原則），該原則是1972年國際經濟合作與發展組織（OECD）環境委員會首次提出的。OECD確定的PPP原則指的是污染者必須承擔削減污染措施的費用，這種削減措施由公共機構決定并能保證環境處于一種“可接受的狀態”。排污費是生態稅的一種形式，它有助于強化“污染者付費”原則，鼓勵提高能源和原材料的使用效率，激發技術創新，增加稅收來資助有益于環境的替代措施。
　　下面可以通過簡要的經濟學分析，來說明排污費的含義和收取依據：

圖1：排污費的經濟學涵義

　　圖中：OD表示特定區域某污染物的邊際損失——費用曲線；
　　　　　CQ表示特定區域某污染物的處理費用曲線。
　　　　　A點：最佳收費水平，污染者所承擔的費用相當于OCˊAQ面積；
　　　　　AQˊQ：污染者實際所承擔的處理費用；
　　　　　OAQˊ：排放量Qˊ下的實際污染損失費用；
　　　　　OCˊA：使用環境資源Qˊ的租金或稅金，是環境（容量）資源的一種價值體現。
　　處理費用（AQˊQ面積）是廣義的：即包括排污者的內部處理費，又包括集中式污水處理系統的處理費以及管網設施費）。
　　從理論上說，排污費就是OCˊAQˊ面積，即使用環境資源Qˊ時的稅金和所產生損失費內部化這兩者之和。

　　（2）收費制度制訂的原則
　　排污收費制度的改革是城市公共環保設施市場化繞不過去的難點，污水處理定價、排污費征收與運用是市場化的焦點。
　　要實現城市公共環境設施市場化、社會化，應建立“排污者付費、治污者收費”、“排污者負擔、治污者受益”、“收費標準略高于治污費用”的經濟激勵機制，確保排污費大于污染物排放的治理費用與整個社會邊際利潤之和，保證環保產業有不少于其他產業的利潤。只有這樣才不至于出現治理污染“斷炊”的情況，也只有這樣環境污染治理才能形成自我生長發育的內在動力，從而將城市公共環境設施的市場化運營納入到良性發展的軌道。
　　（3）污水處理的定價
　　對城市公共環保設施（以污水處理廠為例）而言，排污費定價（污水處理價格）是排污收費要解決的首要問題，排污費應與水的連續使用過程相聯系。由于涉及很多經濟和非經濟因素，所以排污費的確定是一項較復雜的工作。比如各類排放者的區分、排放量的區分、水質的區分、特殊類別的處理以及公平的程度等等都需要加以考慮。總的來說同收取水、電費類似，原則上是既要保證當地政府、運營企業從中有穩定的收入，又不能將收費標準定得過高而成為大部分排放者無法承受的負擔。
　　對公益性的城市生活污水的處理，國家應在廣泛調研的基礎上，根據處理規模和處理技術以全國平均處理費為基礎，提出污水處理收費的指導價，以避免市場化運營初期“有市無價”所帶來的混亂無序的情況。同時允許地方政府在此指導價的基礎上，根據各地的經濟發展水平、物價指數、污染物負荷、居民承受能力等因素，在一定范圍內上下浮動。另外，應根據工業、服務業、居民生活等不同行業或用途確定不同的污水處理收費價格。
　　城市生活污水和產業部門生活污水處理收費的計量宜按照使用自來水的量和折污系數來核定相應的污水量。這樣做即可以促使用水單位節約用水，又可避免偷排污水的現象。當然，這也存在不夠科學的地方，尤其是采用COD單因子指標作為衡量水質的標準就不近合理，是今后修訂收費辦法需要特別考慮的問題。
　　城市污水處理費的收取應在收取自來水費時統一收取，收取的處理費應在政府財政列為專款，專門用于處理生活污水。污水處理公司每月將處理量及達標情況報環保部門審核。環保部門認可簽章后，財政部門方可向污水處理公司劃撥處理費。
　　我國城市的污水處理工程起步較晚，污水處理率還很低。全國一般城市的污水平均處理率僅在10％左右，因此，在起步階段采用“全面收費，局部處理”的方式進行過渡，這是我國污水處理產業發展的必然過程。由于收費標準是逐步到位的，污水治理廠的建設規模也是不斷增大的，因而這兩者在實際上是互相協調的，也符合城市基礎設施建設和經濟發展的一般規律。隨著經濟發展，收費標準將逐步提高，收費體系逐步完善，同時城市污水處理廠的處理能力和排水設施的服務范圍也在不斷擴大。最終將達到能夠使污水處理廠進入自收自支運營的目標，使以BOT模式建設污水處理廠這類國際通行的建設方式在我國也得到普遍的推廣。

參考文獻

1. 劉林，MBA論文《城市公共環保設施市場化運營問題研究》。
2. [英]C.V.布朗、P.M.杰克遜，《公共部門經濟學》（第四版）；中國人民大學出版社，2000年4月第1版。
3. 國家環境保護局，《排污收費制度》；中國環境科學出版社，1994年12月第1版。
4. 國家環保局監督管理司，《中國排污收費統計》，1996年。