對(duì)城市污水處理排污收費(fèi)的比較和思考
劉 林

摘要 本文闡述了排污收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義、起源以及國(guó)外不同的排污收費(fèi)制度，分析了我國(guó)排污收費(fèi)的現(xiàn)狀、存在的問題及其原因，指出了排污費(fèi)制定、征收與運(yùn)用是環(huán)保市場(chǎng)化的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，探討了我國(guó)排污收費(fèi)制度的選擇原則和對(duì)城市污水處理市場(chǎng)化的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 排污收費(fèi)制度 比較

1、國(guó)外的排污收費(fèi)制度
　　排污收費(fèi)制度起源于工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，作為一項(xiàng)完整的制度開始于70年代。排污收費(fèi)在水污染領(lǐng)域有最悠久的歷史和最廣泛的應(yīng)用，早在1904年，德國(guó)在魯爾流域就實(shí)施了廢水排放收費(fèi)，而且不斷完善，形成了“魯爾模式”，于1981年推廣到全西德。日本大阪市于1940年實(shí)行了向公司和居民收取下水道排污費(fèi)的辦法，并于1970年修訂《下水道法》，提出按排放污水水質(zhì)收費(fèi)的模式。全國(guó)范圍內(nèi)采用排污收費(fèi)最早起源于法國(guó)，法國(guó)在1964年將排污收費(fèi)正式納入《64-1245號(hào)法令：污染控制法》，到1986年，法國(guó)的排污水費(fèi)征收就達(dá)到了2.74億美元。
　　世界各國(guó)水污染排污收費(fèi)的基本情況詳見表1。

表1：各國(guó)水污染排污收費(fèi)的一般描述

國(guó) 別

目 的

起始年份

征收對(duì)象

征收范圍

德 國(guó)

I、RR

1904年

公司、居民

全 國(guó)

日 本

RR、I

1940年

公司、居民

大 阪

法 國(guó)

RR

1969年

公司、居民

全 國(guó)

捷 克

I、RR

1969年

公司

全 國(guó)

中 國(guó)

RR、I

1979年

企業(yè)

全 國(guó)

荷 蘭

RR

1972年

公司、居民

全 國(guó)

英 國(guó)

RR、I

1974年

公司、居民

全 國(guó)

意大利

I

1976年

公司

全 國(guó)

美 國(guó)

I

1978年

公司、居民

威斯康星州

（注：RR表示籌資，I表示刺激污染物削減）

　　通過調(diào)查，國(guó)外的城市污水處理費(fèi)用的收取有以下一些方式：
　　（1）美國(guó)：由當(dāng)?shù)卣蚺欧耪呤杖∨盼圪M(fèi)。繳費(fèi)主體為向公共污水處理系統(tǒng)排放廢水的企業(yè)、居民級(jí)用戶和非居民級(jí)小用戶。處理費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用“從價(jià)計(jì)稅制”，這種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)處理工程的各級(jí)用戶在工程運(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)總成本費(fèi)用中所占的比重，按比例向各級(jí)用戶分?jǐn)偣こ踢\(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)成本費(fèi)（同時(shí)結(jié)合處理工程的廢水總負(fù)荷、廢水的成分以及其他因素考慮此成本費(fèi)）。

　　美國(guó)的污水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因各地而異，一般的標(biāo)準(zhǔn)都與污水的排放量、水質(zhì)以及排放者的分類有關(guān)。表2反映了一個(gè)美國(guó)中等城市的收費(fèi)模式。

表2：美國(guó)某城市水污染排污費(fèi)收費(fèi)方式

分類

分級(jí)

收費(fèi)計(jì)算方式

污水量

的計(jì)算

工業(yè)類

A

服務(wù)費(fèi)+污水量費(fèi)（$1.22/千加侖）

污水量按用水量的95%

B

服務(wù)費(fèi)+污水量費(fèi)（$1.22/千加侖）+超標(biāo)質(zhì)量費(fèi)

C

服務(wù)費(fèi)+選擇式污水量費(fèi)（$0.75/千加侖）+總質(zhì)量費(fèi)

商業(yè)類

A

服務(wù)費(fèi)+污水量費(fèi)（$1.28/千加侖）

污水量按用水量的90%

B

服務(wù)費(fèi)+污水量費(fèi)（$1.28/千加侖）+超標(biāo)質(zhì)量費(fèi)

C

服務(wù)費(fèi)+選擇式污水量費(fèi)（$0.79/千加侖）+總質(zhì)量費(fèi)

居民類

A

服務(wù)費(fèi)+污水量費(fèi)（$1.35/千加侖）

污水量按用水量的85%

B

服務(wù)費(fèi)+污水量費(fèi)（$1.35/千加侖）+超標(biāo)質(zhì)量費(fèi)

C

服務(wù)費(fèi)+選擇式污水量費(fèi)（$0.83/千加侖）+總質(zhì)量費(fèi)

（注：超標(biāo)質(zhì)量費(fèi)是對(duì)污水超出規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)部分的收費(fèi)；總質(zhì)量費(fèi)是對(duì)所測(cè)得的總BOD量和固體懸浮物量收費(fèi)；選擇式污水量費(fèi)是指排放者經(jīng)過權(quán)衡后認(rèn)為這類收費(fèi)可能是適合于自己的最低費(fèi)用。）

　　（2）日本：繳費(fèi)主體為向污水集中處理設(shè)施排放污水的業(yè)主。污水處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)包括：前期調(diào)查費(fèi)；工程費(fèi)及附帶工程費(fèi)；用地費(fèi)；補(bǔ)償費(fèi)等。污水處理運(yùn)營(yíng)費(fèi)包括：操作費(fèi)；維護(hù)修繕費(fèi)；機(jī)械器具費(fèi)；事故處理費(fèi)及附屬的各項(xiàng)費(fèi)用等。每一個(gè)企業(yè)負(fù)擔(dān)金額的大小以事業(yè)活動(dòng)的規(guī)模、污染源設(shè)施的種類及其規(guī)模、污染物的質(zhì)和量以及其他事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，污水處理廠先確定全體公害事業(yè)者的負(fù)擔(dān)總額，然后再根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)把建設(shè)費(fèi)和處理費(fèi)分?jǐn)偟矫繃嵨鬯呢?fù)擔(dān)金中。在日本，企業(yè)的負(fù)擔(dān)金具有行政性和民事性雙重特征，因此可以強(qiáng)制征收，負(fù)擔(dān)金及其滯納金的收取次序僅次于國(guó)稅與地方稅。
　　（3）韓國(guó)：繳費(fèi)主體為直接引起水污染的企業(yè)和其他人，負(fù)擔(dān)范圍與日本類似，繳費(fèi)主體的負(fù)擔(dān)金范圍大約為處理成本的30-50%，不足部分由財(cái)政補(bǔ)貼，在不影響物價(jià)的情況下韓國(guó)正在采取措施提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
　　（4）法國(guó)：繳費(fèi)主體為向公共污水處理系統(tǒng)排放廢水的企業(yè)、居民和配水公用機(jī)構(gòu)用戶（如學(xué)校）。負(fù)擔(dān)范圍和負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)與日本類似。
　　（5）英國(guó)：英國(guó)規(guī)定企業(yè)有義務(wù)對(duì)向廢水收集處理系統(tǒng)排放廢水的行為交費(fèi)，并建立了收費(fèi)準(zhǔn)則。

2、我國(guó)排污收費(fèi)的現(xiàn)狀、存在的問題及其原因
　　我國(guó)排污收費(fèi)工作起始于1979年，首先在蘇州市15家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，于1982年2月通過發(fā)布《征收排污費(fèi)暫行辦法》正式在全國(guó)推廣實(shí)施，征收面現(xiàn)已涉及五大門類一百多種污染物。截至1996年，全國(guó)已向49.6萬個(gè)排污單位征收了排污費(fèi)，累計(jì)征收額達(dá)290.6億元。
　　目前我國(guó)的排污收費(fèi)已從過去的單純超標(biāo)排污征費(fèi)，擴(kuò)大到所有排污行為（包括不超標(biāo)的排污）；管理對(duì)象也由主要針對(duì)企業(yè)，擴(kuò)大到所有排污對(duì)象（包括商業(yè)、建筑業(yè)和城市居民）。對(duì)于向城市污水處理廠或排水設(shè)施排放污水的排污收費(fèi)，我國(guó)許多省市結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，相繼開征了城市污水處理費(fèi)，制訂了具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
　　多年以來的實(shí)踐表明：作為一項(xiàng)主要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的我國(guó)排污收費(fèi)制度存在著有效性差這樣一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。金錢刺激本應(yīng)該對(duì)于哪怕是國(guó)營(yíng)企業(yè)也有一定影響的，但征收的違規(guī)費(fèi)用相對(duì)于降低污染的成本往往很低，結(jié)果致使排污單位常常是一邊繼續(xù)排污一邊交納罰金。
　　總的來說，目前我國(guó)排污收費(fèi)管理存在以下問題：
　　（1）環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)排污收費(fèi)存在觀念上的誤區(qū)，宣傳和引導(dǎo)不夠；
　　（2）現(xiàn)行排污收費(fèi)太低，造成收費(fèi)低于治理成本；
　　（3）現(xiàn)行排污收費(fèi)采取直接收取并與收費(fèi)部門的利益掛鉤，使得排污收費(fèi)缺乏透明度；
　　（4）現(xiàn)行排污收費(fèi)的使用方式、投向和使用缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制；
　　（5）環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠，排污費(fèi)征收和追繳通常是困難重重。

　　通過對(duì)以上問題進(jìn)行分析，究其原因同樣是認(rèn)識(shí)問題和機(jī)制問題所致：
　　（1）我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)特別是城市，污水收費(fèi)的關(guān)鍵并不是人們?nèi)狈Τ惺苣芰Γ莻€(gè)觀念問題。現(xiàn)在實(shí)行收費(fèi)的城市其居民生活用水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為每噸0.2—0.5元，一般每戶每月大約支付幾元至十幾元錢；即使將標(biāo)準(zhǔn)提至每噸1.5元，每戶月支出也不過十幾元至數(shù)十元。人們肯為有線電視、抽煙、物業(yè)管理等等支付費(fèi)用，而不肯為每天自己產(chǎn)生的污水付費(fèi)。每月為污水處理所繳的費(fèi)用其實(shí)也不過全家人到餐館用頓便餐的開銷，可見問題的關(guān)鍵還是在觀念上的轉(zhuǎn)變。但要從根本上轉(zhuǎn)變這個(gè)誤區(qū)，僅僅靠一般性的政策宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)從科學(xué)普及和社會(huì)責(zé)任的角度去宣傳污染與自身生活的關(guān)系，讓大家從心理上真正接受為治污而付費(fèi)的道理，這樣才能從根本上解決問題。另外，政府收了費(fèi)就應(yīng)該讓老百姓看到效果，看到哪怕是局部環(huán)境的改善，這樣更可以加強(qiáng)這方面的觀念。
　　（2）污水廠的建設(shè)要花錢，建成后的運(yùn)行也要花錢。必須清楚這些錢的最終來源所在，即宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂“誰最后買單”的問題。合理的答案應(yīng)當(dāng)是：“誰污染，誰付錢”，但目前其來源只能是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，即稅費(fèi)。它不論是從現(xiàn)有稅收中支出還是增加收費(fèi)，其實(shí)都是等價(jià)的。國(guó)家計(jì)委和國(guó)家環(huán)保局去年已下發(fā)了關(guān)于污水治理收費(fèi)的文件，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策制定下放給地方政府。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)來看，這將是污水治理廠建設(shè)及運(yùn)行主要的甚至是唯一的來源。但許多地方政府對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為居民缺乏足夠的承受能力，往往把各種貸款作為唯一的解決方式。
　　（3）長(zhǎng)期以來，在我國(guó)城市自來水作為一種生活必需品，價(jià)格被人為控制的過低，污水排污費(fèi)更是偏離實(shí)際處理成本，現(xiàn)行的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，實(shí)行的又是單因子（COD指標(biāo)）超標(biāo)排污費(fèi)征收辦法，這就大大減少了排污收費(fèi)政策在促使污染者加強(qiáng)污染防治的激勵(lì)作用，影響了該政策的有效性。要改變現(xiàn)狀，必須提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之略高于治理成本；同時(shí)變環(huán)保部門直接收費(fèi)為銀行收費(fèi)，使環(huán)保部門的利益與收費(fèi)多少脫鉤；并且排污費(fèi)主要用于支付環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)和污染治理服務(wù)費(fèi)；對(duì)排污費(fèi)的使用建立監(jiān)督機(jī)制，加大排污費(fèi)使用透明度。

3、收費(fèi)制度的選擇
　　（1）排污收費(fèi)的涵義
　　經(jīng)濟(jì)手段作為一種比較獨(dú)立的環(huán)境政策工具，其建立的基礎(chǔ)是污染者負(fù)擔(dān)原則（簡(jiǎn)稱“PPP”原則），該原則是1972年國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會(huì)首次提出的。OECD確定的PPP原則指的是污染者必須承擔(dān)削減污染措施的費(fèi)用，這種削減措施由公共機(jī)構(gòu)決定并能保證環(huán)境處于一種“可接受的狀態(tài)”。排污費(fèi)是生態(tài)稅的一種形式，它有助于強(qiáng)化“污染者付費(fèi)”原則，鼓勵(lì)提高能源和原材料的使用效率，激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，增加稅收來資助有益于環(huán)境的替代措施。
　　下面可以通過簡(jiǎn)要的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，來說明排污費(fèi)的含義和收取依據(jù)：

圖1：排污費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義

　　圖中：OD表示特定區(qū)域某污染物的邊際損失——費(fèi)用曲線；
　　　　　CQ表示特定區(qū)域某污染物的處理費(fèi)用曲線。
　　　　　A點(diǎn)：最佳收費(fèi)水平，污染者所承擔(dān)的費(fèi)用相當(dāng)于OCˊAQ面積；
　　　　　AQˊQ：污染者實(shí)際所承擔(dān)的處理費(fèi)用；
　　　　　OAQˊ：排放量Qˊ下的實(shí)際污染損失費(fèi)用；
　　　　　OCˊA：使用環(huán)境資源Qˊ的租金或稅金，是環(huán)境（容量）資源的一種價(jià)值體現(xiàn)。
　　處理費(fèi)用（AQˊQ面積）是廣義的：即包括排污者的內(nèi)部處理費(fèi)，又包括集中式污水處理系統(tǒng)的處理費(fèi)以及管網(wǎng)設(shè)施費(fèi)）。
　　從理論上說，排污費(fèi)就是OCˊAQˊ面積，即使用環(huán)境資源Qˊ時(shí)的稅金和所產(chǎn)生損失費(fèi)內(nèi)部化這兩者之和。

　　（2）收費(fèi)制度制訂的原則
　　排污收費(fèi)制度的改革是城市公共環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化繞不過去的難點(diǎn)，污水處理定價(jià)、排污費(fèi)征收與運(yùn)用是市場(chǎng)化的焦點(diǎn)。
　　要實(shí)現(xiàn)城市公共環(huán)境設(shè)施市場(chǎng)化、社會(huì)化，應(yīng)建立“排污者付費(fèi)、治污者收費(fèi)”、“排污者負(fù)擔(dān)、治污者受益”、“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略高于治污費(fèi)用”的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，確保排污費(fèi)大于污染物排放的治理費(fèi)用與整個(gè)社會(huì)邊際利潤(rùn)之和，保證環(huán)保產(chǎn)業(yè)有不少于其他產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)。只有這樣才不至于出現(xiàn)治理污染“斷炊”的情況，也只有這樣環(huán)境污染治理才能形成自我生長(zhǎng)發(fā)育的內(nèi)在動(dòng)力，從而將城市公共環(huán)境設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)納入到良性發(fā)展的軌道。
　　（3）污水處理的定價(jià)
　　對(duì)城市公共環(huán)保設(shè)施（以污水處理廠為例）而言，排污費(fèi)定價(jià)（污水處理價(jià)格）是排污收費(fèi)要解決的首要問題，排污費(fèi)應(yīng)與水的連續(xù)使用過程相聯(lián)系。由于涉及很多經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素，所以排污費(fèi)的確定是一項(xiàng)較復(fù)雜的工作。比如各類排放者的區(qū)分、排放量的區(qū)分、水質(zhì)的區(qū)分、特殊類別的處理以及公平的程度等等都需要加以考慮。總的來說同收取水、電費(fèi)類似，原則上是既要保證當(dāng)?shù)卣⑦\(yùn)營(yíng)企業(yè)從中有穩(wěn)定的收入，又不能將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得過高而成為大部分排放者無法承受的負(fù)擔(dān)。
　　對(duì)公益性的城市生活污水的處理，國(guó)家應(yīng)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)處理規(guī)模和處理技術(shù)以全國(guó)平均處理費(fèi)為基礎(chǔ)，提出污水處理收費(fèi)的指導(dǎo)價(jià)，以避免市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)初期“有市無價(jià)”所帶來的混亂無序的情況。同時(shí)允許地方政府在此指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)、污染物負(fù)荷、居民承受能力等因素，在一定范圍內(nèi)上下浮動(dòng)。另外，應(yīng)根據(jù)工業(yè)、服務(wù)業(yè)、居民生活等不同行業(yè)或用途確定不同的污水處理收費(fèi)價(jià)格。
　　城市生活污水和產(chǎn)業(yè)部門生活污水處理收費(fèi)的計(jì)量宜按照使用自來水的量和折污系數(shù)來核定相應(yīng)的污水量。這樣做即可以促使用水單位節(jié)約用水，又可避免偷排污水的現(xiàn)象。當(dāng)然，這也存在不夠科學(xué)的地方，尤其是采用COD單因子指標(biāo)作為衡量水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)就不近合理，是今后修訂收費(fèi)辦法需要特別考慮的問題。
　　城市污水處理費(fèi)的收取應(yīng)在收取自來水費(fèi)時(shí)統(tǒng)一收取，收取的處理費(fèi)應(yīng)在政府財(cái)政列為專款，專門用于處理生活污水。污水處理公司每月將處理量及達(dá)標(biāo)情況報(bào)環(huán)保部門審核。環(huán)保部門認(rèn)可簽章后，財(cái)政部門方可向污水處理公司劃撥處理費(fèi)。
　　我國(guó)城市的污水處理工程起步較晚，污水處理率還很低。全國(guó)一般城市的污水平均處理率僅在10％左右，因此，在起步階段采用“全面收費(fèi)，局部處理”的方式進(jìn)行過渡，這是我國(guó)污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然過程。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是逐步到位的，污水治理廠的建設(shè)規(guī)模也是不斷增大的，因而這兩者在實(shí)際上是互相協(xié)調(diào)的，也符合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高，收費(fèi)體系逐步完善，同時(shí)城市污水處理廠的處理能力和排水設(shè)施的服務(wù)范圍也在不斷擴(kuò)大。最終將達(dá)到能夠使污水處理廠進(jìn)入自收自支運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)，使以BOT模式建設(shè)污水處理廠這類國(guó)際通行的建設(shè)方式在我國(guó)也得到普遍的推廣。

參考文獻(xiàn)

1. 劉林，MBA論文《城市公共環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)問題研究》。
2. [英]C.V.布朗、P.M.杰克遜，《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第四版）；中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年4月第1版。
3. 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，《排污收費(fèi)制度》；中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1994年12月第1版。
4. 國(guó)家環(huán)保局監(jiān)督管理司，《中國(guó)排污收費(fèi)統(tǒng)計(jì)》，1996年。