張燎

一、經營城市與城市公用基礎設施

（一）經營城市及其實質
　　為政一方，當然希望有所作為。如果因循原有體制下的財政投入和建設管理模式，地方官員往往會發現城市建設資金捉襟見肘，城市發展受制頗多。于是，有人提出“經營城市”的概念，贊成者有之，反對者也不少，政界、學界展開了熱烈的討論，“經營城市”成為各個地方政府嘗試破解城市發展中資金籌措難題的一把鑰匙。
　　筆者認為，姑且將城市管理者在實踐“經營城市”中的過激或不規范行為擱置一邊，單從提高城市整體管理水平，重視城市經濟體的資源合理開發這個角度看，“經營城市”的提法還是有它的積極意義。
　　我們對“經營城市”的理解是指城市管理者基于全局性系統觀點，運用市場化方法，對城市的土地、市政基礎設施、國有企業資產、特許權利（如征稅權）等各類經濟資源進行綜合開發，以求實現城市經濟的可持續發展。當然有學者提出經營城市應該把人文傳承、科技教育、治安法制等人文社會環境的發展包括在內，但筆者認為將這類追求公序良俗的制度性目標納入整體城市發展的思維框架更合適，“經營城市”還是限于討論城市經濟資源的有效配置和合理開發為宜。
　　因此，經營城市的實質在于將企業管理精神引入行政管理體制，采用企業經營管理中的一些有益經驗來管理城市，再造其運作機制，促使行政體制更為高效、靈活、富有應變力和創新力，是一種現代城市管治的思路。
　　然而，經營城市當中必須努力避免的一個誤區是把“經營城市”變成政府的直接經營，而相反應該沿循“小政府、大社會”的方向，政府主要發揮建規立制、引導監管的作用，實際的運作環節更多依靠市場化方法，交由市場去解決。
（二）城市公用基礎設施是“經營城市”的關鍵
　　如上所言，經營城市的主要內容是城市政府可以調配的各類經濟資源，從地方政府的事權范圍、對政府財力的影響度看，以土地資源和市政基礎設施的“經營”最為關鍵。地方政府在公用基礎設施的投資、建設和經營管理方面，如果能探索出一套“以城養城、以城建城”的持續發展新路，城市面貌就有可能迅速改善，城市財力可能得以提升。
　　基礎設施（infrastructure）是從西方經濟學中引入的一個術語，但其使用范圍非常廣泛，有關它的準確定義和內涵也眾說不一。狹義的基礎設施專指提供有形產品的部門，如交通運輸與能源動力部門；廣義的基礎設施則是在上述基礎上還包括教育、科研、衛生等提供無形產品或服務的部門。我們通常所言的市政基礎設施大致按照狹義標準，指城市經濟提供基礎性有形產品的設施包括道路、橋梁、隧道、港口、機場、能源、通訊系統等；同時，城市還擁有公用事業部門包括公共交通、供排水、供熱、垃圾清運、固體廢棄物處理等。簡化起見，我們將兩者統稱為城市公用基礎設施。所以可以毫不夸張地說，基礎設施是城市社會、經濟生活的重要命脈，是城市工業生產和居民生活的基本條件。

二、城市公用基礎設施的市場化運作

（一）公用基礎設施市場化的背景與理論依據
　　傳統上，我國城市公用基礎設施的建設資金由政府在財政資金中安排，政府的建設指揮部或政府性投資公司負責建設投資的具體實施。西方古典經濟學一直將公用基礎設施視作公共物品，是市場失靈的領域，需要政府投入經濟資源來解決這個問題。從這個意義上講，東西方經濟學理論都把基礎設施視為應由政府投資的禁臠之地，是公共財政承擔責任的領域，社會資金不宜介入。
　　然而，20世紀70、80年代以來的一系列變化改變了上述傳統認識。
　　首先，西方現代經濟學的發展導致人們對政府行為和政府職能定位的再認識，其中最重要的就是公共選擇理論的興起。公共選擇理論的支持者認為可以找到一個合理的標準來界定公私兩個部門有效提供產品和服務的范圍，與私人物品對應的公共物品實際上有“純公共物品”和“準公共物品”之分。具有非競爭性和非排他性的“純公共物品”，如國防、外交等，由政府通過稅收籌集資金來提供給民眾看來是最為可行的辦法；而“準公共物品”則由于有排他性，其受益者和成本負擔可以相對容易地聯系起來，使建立收費取償機制成為可能。
　　在基礎設施領域，由此引申出“項目區分理論”，將公用基礎設施項目按照有無收費機制和競爭性劃分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目。項目區分理論認為非經營性項目仍應由政府“提供和生產”；而經營性項目完全可以由私人部門有效提供，政府應該退出；準經營性項目則可以由公私合作或政府提供補貼支持，將其轉化為經營性項目交由私人部門“生產和提供”。進一步看，即便是那些應該由政府“提供”的產品和服務，在具體的“生產”環節，也可以委托私人部門來運作，政府只借助簽訂合同、授予經營權、經濟補貼、法律保障等手段進行支持。
　　其次，世界性的思潮轉向使縮小公共部門規模、放松管制、民營化等話題彰顯出來，并最終在美國里根政府和英國撒切爾政府時期掀起大規模的公營基礎設施部門非國有化浪潮。這一時期，大量的能源、航空、電信企業被出售給私人投資者或推向資本市場成為上市公司。而且其后由世界銀行等研究機構進行的專題研究表明，社會資金參與的市場化運作確實提高了公用基礎設施的投資效率和運營效率。
（二）公共基礎設施市場化的現實意義和作用
　　筆者認為，當前我國在公用基礎設施領域進行的大部分投融資體制改革的實質是一種結合中國國情的市場化過程。在我國進行經濟結構調整的今天，公用基礎設施市場化的現實意義體現在以下幾個方面：
　　(1) 符合“有所為、有所不為”的總體改革思路和要求。中國經濟體制改革通過二十年的“摸石頭過河”式的發展，已經清晰認識到國有經濟不可能包辦一切，政府資源應該集中于戰略性、全局性或市場失效的領域，因此“十六大”提出國有經濟應按照“有所為、有所不為”的總體改革思路進行收縮、調整和加強。從上面的分析看，當代經濟學理論研究和實踐都說明絕大部分公用基礎設施是可以進行市場化運作的。
　　(2) 提高投資效率和運營效率。為什么我們要致力建立社會主義市場經濟體制，很大部分原因在于原來的計劃經濟體制在資源配置上的低效率甚或無效率。以前我們在基礎設施投資項目上常常遇到的“三超”等投資效率低下現象，運營成本居高不下、政府補貼沒完沒了等問題，與傳統體制下投資主體“虛位”“缺位”大有干系。公用基礎設施投融資體制改革和市場化運作，能夠較大程度上有效解決這一問題。
　　(3) 減輕政府財政壓力。這是政府吸引社會資金，推動公用基礎設施市場化運作的最直接激勵因素。毋庸質疑，地方政府在經濟轉型期面臨著“吃飯財政”、老職工社會保障、城市建設歷史欠帳等資金需求，加之預算法規定地方政府無發債權，政府的財政壓力普遍較重。所以，即便在東部沿海發達地區，地方政府也在嘗試利用市場化運作來吸引社會資金參與基礎設施的投資，增加政府財力調配的自由度，加快城市建設發展速度。
　　(4) 經營城市的關鍵一環。如開篇所言，“經營城市”中最重要的兩個環節之一就是搞活城市公用基礎設施。公用基礎設施這一步棋走活了，城市的地價才可能上升，整體的招商引資環境才會有大的改善，因此把公用基礎設施的投融資改革稱作經營城市的關鍵環節確不為過。
　　(5) 為社會資本創造商業機會，培育市場主體。市場經濟是多種所有制經濟共同繁榮的多元經濟。改革開放以來，國內社會資本長期在體制外或體制邊緣發展。大量的準入限制，使社會資本無法參與主流經濟的投資機會，無法快速成長。公用基礎設施投資在向社會資本開放的同時，為社會資本進行大資金、長期限的投資創造了一個平臺，使他們可以接觸以前只有國有經濟才能問津的大額銀行融資，積累大型項目建設與運營管理經驗。
（三）公用基礎設施市場化運作的模式選擇
　　公用基礎設施體制改革的具體方式有多種選擇，可能涉及投融資環節，也可以只限于運營管理環節，但無論如何，這些模式都提供了不同程度的市場化機制，以適應不同項目的特點、政策目標或特定時期的市場氣氛。通常，可供政府選擇的市場化運作方案有管理競爭（Management Competition）、運營的競爭性外包（Competitive Outsourcing of Operation）、BT（Build-Transfer）、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、ROT(Renovate-Operate-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)等等。
　　需要指出的是，政府在考慮采用何種方式將公用基礎設施項目推向市場時，通常需要的因素包括：有無收費機制、項目經濟強度、行業競爭性、排他性、公眾消費心理、項目建設形態（存量/新建/改擴建）。另外，改革的政治決心也非常重要，因為事實上即使是同一個項目，也可以制訂和實施從運營管理外包到整體出售的不同程度的市場化運作方案。
　　美國的一位民營化學者歸納了常見的公用基礎設施市場化運作模式，如下表：

基礎設施類型 模式 描述 建成基礎設施 出售 民營企業收購基礎設施，在特許權下經營并向用戶收取費用 租賃 政府將基礎設施出租給民營企業，民營企業在特許權下經營并向用戶收取費用 運營和維護的合同承包 民營企業經營和維護政府擁有的基礎設施，政府向該民營企業支付一定的費用 因擴建、改造需資本投入的現有基礎設施 租賃-建設-經營 民營企業從政府手中租用或收購基礎設施，在特許權下改造、擴建并經營該基礎設施；它可以根據特許權向用戶收取費用，同時向政府交納一定的特許費 購買-建設-經營 外圍建設 民營企業擴建政府擁有的基礎設施，僅對擴建部分享有所有權，但可以經營整個基礎設施，并向用戶收取費用 新建基礎設施 建設-轉讓-經營BTO 民營企業投資興建新的基礎設施，建成后把所有權移交給公共部門，然后可以經營該基礎設施20~40年，在此期間向用戶收取費用 建設-經營-轉讓BOT 與BTO類似，不同的是，基礎設施的所有權在民營部門經營20~40年后才轉移給公共部門 建設-擁有-經營BOO 民營部門在永久性的特許權下，投資興建、擁有并經營基礎設施

資料來源：摘自E.S. Savas, 《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年；名詞有部分調整。

　　從商業角度看，公用基礎設施市場化運作的關鍵是要建立相應的“收費補償機制”，只有當項目具有適當的現金流強度，才會對社會投資者產生商業吸引力，從而順利推行市場化。目前國內在公路交通、供氣、供水等領域已有收費機制，但在軌道交通、污水處理和垃圾處理等領域收費還不到位甚至尚未實行收費。此外，政府放松對社會資本的行業禁入限制，出臺特許權經營的專項法律，建立透明、規范和守信的政府運作體系等制度安排，也是促進社會投資者參與公用基礎設施投資的重要前提。

三、國內的改革實踐

　　據有關學者考證，我國最早的BOT試點項目為深圳沙角電廠B，當時作為世行支持下的國家計委四個試點項目之一。1995年，國家計委聯合電力部、交通部發布過關于規范特許權項目審批管理的通知。為籌集城市建設資金，1995~1996年上海向中信泰富、上海實業分別轉讓“兩橋一隧兩高架”、大場水廠、滬嘉高速等項目的部分股權，限于當時種種因素，基本上屬于一種固定回報率下的特許權轉讓。隨著1997年底開始的亞洲金融風波帶來的沖擊，這一波公用基礎設施投融資改革試點逐漸平息。這個階段的特征是投融資改革重點在于引進外資，而且往往地方政府承擔了大量市場風險。
　　國內公用基礎設施新一輪體制改革從1999年開始逐漸在各個領域展開，這一階段改革的顯著特點從單純吸引的外商投資者轉為向國內民營企業等各類社會資本開放。2000年，以上海市建委牽頭的課題組拿出了《上海市政公用基礎設施投融資發展戰略研究》的系列報告，明確提出項目區分理論，以及引進社會資金和市場化運作機制對公用基礎設施投融資體制、機制進行改革。這份報告受到了上海市高層領導的極大重視和肯定，其他省市也給予很高評價。據此，上海市首先在城域高速公路網和城市軌道交通網的投融資體制上進行了前所未有的探索和創新，推出了高速公路項目的投資者招商（實質是BOT模式），軌道交通網的“四分開”體制等具體措施。2002年更創造了滬杭高速公路上海段（建成項目）30年經營權轉讓給民營企業福禧控股、亞洲單體規模第二大的竹園污水處理廠（日處理能力170萬m3）對民間投資者實行BOT招商，浦東自來水廠50%股權成功實現國際招商三個經典案例。
　　北京市在2002年成功對北京自來水十廠項目進行了BOT國際招商，經過激烈競爭，三菱商事-安格力安水務中標。2002年8月，深圳市政府宣布向國內外社會資本轉讓涉及燃氣、交通、水務等市政公用基礎設施的企業股權。2002年11月，香港中華煤氣公司投資12億元與南京市燃氣總公司成立合資企業，共同經營南京城市燃氣管網……。國內基礎設施民營化呈現全面開花態勢，涉及各種不同行業、項目類型、建設階段以及投融資模式。在部分城市，基礎設施的投融資已初步形成了一種“政府引導、社會參與、市場化運作”的新格局。
　　2002年12月，建設部發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，明確提出要運用特許權等方式廣泛吸引國內外資金，全面推進供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等市政公用行業的市場化改革，對特許權合同的要素和運作程序作了初步規范。建設部隨后在次年1月還召開了貫徹落實文件精神的座談會。這是第一次在全國范圍內確立了城市市政公用行業（涉及大部分的城市基礎設施）的改革方向，值得我們高度關注。
　　總體而言，我國公用基礎設施市場化運作的政策導向已經明確，各地也開展了不同程度的嘗試和探索。但接下來的關鍵是要進一步完善法律法規，規范政府行為，建立“誠信”政府形象，降低招商成本。據筆者了解，由于公用基礎設施投資周期長，有的地方由出現過“投資前花好稻好，投資后關門打狗”的事例，投資者特別是國內的投資者非常看中政府行為的規范性、穩定性，對那些“高信用等級”的“守信”政府推出的項目即使競爭激烈、條件苛刻也同樣趨之若鶩。這是地方政府招商中應該著力解決的問題。