徐野
沈陽市自來水總公司

　　中文摘要：自20世紀80年代以來，水業市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發展中國家由于在水業市場化改革中只重引資而忽略監管和體制建設，造成了公共服務體系混亂和嚴重的社會問題。面對我國當前如此不平衡的經濟發展，面對如此多樣的水業市場項目現狀，政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎設施建設資金問題的同時，必須完善相應的市場監管體系。否則將像許多發展中國家一樣，出現公共服務體系的混亂，帶來嚴重的社會問題。
　　關鍵詞：城市水業 監管 改革

　　建立符合市場經濟要求的城市水業監管體系，是深化我國經濟體制改革的要求，也是提高城市水業效率的必然選擇。我國傳統城市水業行業管理體制在法規體系建設、監管職能、監管方式等方面存在著嚴重的制度缺陷。依據規制經濟學的政府規制理論，借鑒國際城市水業監管體制改革的實踐經驗，在城市水業監管制度的變革過程中進行制度的模仿和創新，是我國經濟轉軌時期構建城市水業監管體系的重要路徑。
　　城市水業監管體系有別于計劃經濟體制下的政府行業管理體制，從政府監管(government regulation)的概念出發，它是在市場經濟環境下，由專門的城市水業監管機構依據有關法規對城市水業企業及城市水業市場交易行為進行約束的一系列制度安排。首先，政府角色的重新定位體現在，監管者既不是對經濟的宏觀調控，也不是對企業內部的行政管理，而是以中立的立場依法對微觀主體實施外部約束。其主要目的是維護有效競爭的市場環境，解決城市水業公司的壟斷問題，降低水費、改善服務。其次，從構成要素上看，城市水業監管體系應包括有關城市水業立法和執法的法律環境、專門的行業監管機構（包括對監管的職能、責任、內容、手段、權力配置、對監管者的監控機制等規定），以及多層次的行業自律組織和消費者權益保護組織。城市水業監管體系以獨立、公正、透明、專業的原則運行，需要各要素之間的協調配合。目前，中國的城市水業監管改革是由行政審批、強計劃管理的政府城市水業體制向基于規則的符合競爭性市場要求的科學監管過渡階段，因此，建立現代城市水業監管體系的實質是回答在市場經濟環境下，政府在城市水業運行中角色的重新定位以及作用如何有效發揮的問題，這也是一個城市水業監管制度變遷與再設計的過程。
　　由于國內尚無城市水業監管的成熟理論或現成模式可循，而西方規制經濟學的不斷豐富與發展為我國城市水業監管體制改革提供了一種理論依據，西方發達的市場經濟國家在城市水業監管制度改革的實踐中也積累了許多經驗，因此，對于轉型經濟國家的制度變遷而言，國際經驗的比較借鑒不失為一種可行的方法，從西方規制理論入手，探索建立城市水業監管體系的路徑。

1、城市水業監管的規制理論依據

　　有關城市水業政府監管制度的理論研究，主要以西方規制經濟學領域中對自然壟斷行業的微觀經濟性規制為基礎。自２０世紀７０年代以來，許多西方學者從不同角度、以不同的規制理論或經驗研究解釋自然壟斷行業、公用事業、網絡產業中政府規制行為的起源、規制方式的選擇以及規制政策的效果，這些豐富的研究成果成為城市水業監管體制改革的理論基礎。西方國家對于政府規制理論的最初研究，可以追溯至規制經濟學的經典著作《管制經濟學——原理與制度》（kahn ,1970），其主要集中于城市水業、通訊、交通、金融等行業的傳統經濟性規制的理論和實踐的研究，中心是探討在規模遞增情況下的定價和費率結構問題。在規制經濟學的體系中，政府規制理由的傳統解釋在于政府規制可以彌補“自然壟斷”、“外部性”等“市場缺陷”帶來的效率損失，以保護公眾利益不受損害。因此，這種以政府代表公共利益為前提假設的公共利益理論（Public Interest Theory Of Regulation ），作為規制經濟學的主流觀點回應了政府對“市場失靈”的作用（Utton,1986），（Breyer,1990），（WeidenBaum,1995），（植草益，1992）。該理論被認為是在一種規范分析的框架下進行的規制經濟學正統理論，也是解決政府應該如何規制問題的理論。因此，這種理論在產業政策、反托拉斯政策和競爭政策里得到了廣泛的應用。如，為防止壟斷者限制產出、提高價格而使公眾承受損失進行的“價格規制”、“進入許可”等經濟性規制；以及為解決“外部性”問題進行的征收排污費、污染稅，提供產權界定，將外部不經濟轉化為企業內部成本等社會性規制。因而，在很長的一段時期內，公共利益理論一直在政府規制經濟理論中居于統治地位。
　　但是在現實經濟中，有限理性、信息不完全以及政府規制成本常常會使政府規制行為和效果偏離資源的最優配置而產生非效率，由此產生的“規制失靈”構成了公共利益學說規范分析的一個弱點。而且，就“公共利益”的基本前提假設而言，規制者并不總是始終如一、忠誠地代表公眾的利益。更為現實的是，作為“經濟人”的規制者對利益集團“尋租”的反應，常常使其被利益所俘獲，從而代表某一特殊利益集團的利益，而非一般公眾利益（Posner,1974；Peltzman,1976）。這種用來解釋政府在規制中為利益集團服務的理論，被稱為部門利益理論（Sectional Interest Theory Of Regulation ）。部門利益理論對公共利益理論最具影響力的挑戰，表現在芝加哥學派（斯蒂格勒，1971；配爾茲曼，1976；波斯那，1979，貝克爾，1985）相繼發展的“規制俘獲理論”（Capture Theory Of Regulation ）。該理論建立在實證分析的基礎上，同時將視角擴展到規制的制定過程中，強調政府規制的目標不是為了公共利益，而是常常為取悅于特殊的利益集團。規制俘獲理論引發了政府對規制制度建設中的制衡機制設計和改進的思考，并且，它與美國著名經濟學家鮑莫爾與帕恩則（Baumol,Panzar,1982）發展起來的可競爭市場理論（Conterestable Market Theory）一起，為后來世界各國自然壟斷行業放松規制運動提供了理論依據，使得政府對自然壟斷、競爭與政府規制的關系進行了重新的思考。可競爭市場理論認為，由于存在潛在進入者壓力的可競爭市場使市場在位者不能獲得超額利潤，因此該理論主張政府的競爭政策應更重視充分的潛在競爭壓力，即一方面積極研究能夠減少沉沒成本的新工藝、新技術；另一方面要排除一切人為的不必要的進入和退出壁壘。這種思想對當前世界各國放松規制的政策思路及其改革措施的影響是不可低估的，“它可以作為政府規制的指南，而不是取消政府規制”（Baumol，Willing，1982）。
　　２０世紀８０年代以來，美國、英國、日本等發達國家對自然壟斷產業的放松規制改革，進一步促進了微觀規制理論與實踐的結合。這個階段的規制理論最新發展是在規制問題中考慮了信息約束和激勵機制，從而形成了以激勵規制為特征的新規制經濟學，其代表人物是讓－雅克·拉豐和泰勒爾（Laffon,Tirole，1986），他們成功地將信息經濟學與激勵理論的基本思想和方法應用于壟斷行業的規制，以解決管制者與被管制者之間的“信息不對稱”導致的管制博弈難題。并以１９９３年出版的著作《政府采購與規制中的激勵理論》完成了激勵規制理論框架的構建。激勵規制理論的政策含義在于，政府可以運用某些特定的規制工具來實現理論上的最優規制，如成本補償機制、特許投標制和價格上限政策。這種具有不同激勵強度的激勵規制政策盡管各自存在著一定的缺陷，但在很大程度上改善了傳統規制制度的問題，也因而成為許多國家規制政策中的核心內容，并在歐美等國家的實踐中取得了良好的效果。因此，這種符合當前規制改革特征的激勵規制理論，被認為是現代規制理論的最新發展，也將對我國城市水業規制改革產生一定的借鑒意義。

2、我國傳統城市水業監管制度的缺陷

　　我國傳統的城市水業監管制度是計劃經濟體制下的政府行政管水方式，它在城市水業法規、監管職能、以及監管方式等許多方面存在的嚴重制度缺陷，已經不能適應市場經濟條件下城市水業發展的要求。因此，構建城市水業監管體系的切入點就是從根除傳統城市水業行業管理制度的弊端入手，建立符合市場經濟要求的城市水業監管體系。
　　（1）城市水業法規不健全，監管無規可循
　　市場經濟是法治經濟（錢穎一，２０００），監管與傳統政府管制體制的最首要區別就在于前者是基于“規則”的監管。一直以來，我國城市水業監管的手段基本上是依靠政府行政協調的力量，而不是依靠法律進行規范和約束。城市水業法規體系存在較大程度的缺失，許多重要的領域存在著法律真空，造成監管無規可循、無法可依。
　　（2）監管職能的“錯位”與“缺位”
　　在我國傳統的城市水業監管制度中，負責城市水業宏觀管理的政府部門既是城市水業政策法規的制定者，也是城市水業政策法規的執行者或監管者。也就是說，賦有監管職能的眾多相關機構既分別負責城市水業項目的審批、產業政策、行業規劃的制定等宏觀調控工作，又要負責對城市水業實行監管，導致政策職能和監管職能合二為一。這種“政監不分”“多頭監管”的制度，使監管職能具有“錯位”與“缺位”共存的缺陷。不僅造成水價、投資各項工作的協調難度大、決策時效差、監管效率低下的弊端，而且使監管部門容易受到政策制定部門和產業內企業的雙重影響，嚴重妨礙了監管決策的公正、獨立、有效地執行。此外，我國傳統的城市水業監管主體（國家建委、水利部、環保總局、國土資源部等）既要致力于產業政策、發展規劃等政策制定，又要履行監管職責（主要是行為監管），這必然使具有多重身份的監管主體分身乏術，以政代管。因此，往往導致監管機構熱衷于沿用行政審批的方式（主要集中在對投資項目審批等方面）替代對監管對象經營行為的監管，并且試圖通過行政審批的強化來彌補監管能力的不足。這樣，則出現兩個令人尷尬的局面，其一是抬高進入門檻，希望進入的企業特別是民營企業因行政限制而難以進入；其二是企業一旦獲得了準入資格，并得到了固定回報率（而且往往是建立在非真實成本的基礎上）的價格保護，使得在位企業的壟斷利益“合法”化。由于市場準入成為了能夠獲得巨大利益的稀缺資源，那么資源的分配者和受益者就有著尋租、設租的強烈動機。同時，由于監管機構與被監管企業之間的信息不對稱，以及規制機構被利益集團俘虜（Capture）等問題也導致資源配置的低效率、社會福利的損失，造成“規制失效”（Regulation　 failure）。在城市水業項目的審批中，地方政府領導人直接向投資者做出價格、投資回報率承諾的現象并不少見，這都為后來的水價管理規范化設置了難以克服的障礙。
　　（3）監管方式調整滯后
　　隨著城市水業市場結構改革的初步完成，放松競爭環節（制水、供水工程建設）的經濟性監管，加強自然壟斷環節（城市管網）的網絡接入監管、價格監管以及安全、環保、普遍服務等非經濟性內容的社會監管，是城市水業市場化改革的基本取向，也是我國城市水業監管體系的重要內容。這就要求政府監管的方式應與競爭的引入范圍和競爭強度相對應，以最大限度地發揮市場機制的作用。
　　由政府監管方式滯后造成的市場信號扭曲、高成本、低效率既不利于城市水業資源的優化配置，導致競爭制度的缺失，也無法有效扼制地方保護主義。這不但無法有效彌補市場失靈，反而會因管制本身的失靈，在不規范的有限競爭市場環境下，進一步強化市場失靈，造成城市水業改革可信度的降低，使投資者失去投資信心并惡化投資預期。如果城市水業市場化的結果因政府監管體制的改革不到位而與改革初衷相背離，或是退回到改革前的老路，這將使城市水業發展面臨極大的風險。

3、國際經驗與城市水業監管體系構建

　　按照我國城市水業監管制度變遷的邏輯，城市水業監管體系的建立，應著眼于解決傳統監管制度中存在的突出問題，在借鑒國際先進經驗的基礎上，充分結合中國的制度環境和城市水業市場化改革的進程，以漸進的方式構建具有中國特色的新型監管體系。這也體現了我國城市水業市場化改革中的放松管制（ Deregulation ）與再規制（Re-regulation）的并重。
　　（1）立法先行的國際經驗及其借鑒
　　基于規則的監管強調了市場化的約束，是走向法治經濟的重要內容。史普博（1999，P31）認為，有秩序的市場交易理當來源于法律，對受規制市場的研究必須從市場規則的研究入手，這也是法學和經濟學的接壤之處。通過研究市場得以運行于其中的制度框架，我們可以更好地描述規制制度的效果，進一步地，可以對政府規制能否促進資源的有效配置作出估計，并決定采取何種形式的規制。尤其是面臨更自由的市場、更復雜的交易，也意味著更嚴格的規則，新的城市水業監管體系的建立必須基于規則而非基于行政權力管制（高世楫，2002），當在從壟斷向充分競爭的過渡過程中，包括美國在內的很多國家，都制定了比改革以前更為詳細的規則。
　　綜觀世界各國城市水業改革首先得出的一個重要經驗，就是要以法制建設為先導，在科學的法律框架內卓有成效地開展監管制度改革。絕大多數國家在建立城市水業市場、進行城市水業監管體制改革的時候，都是通過國家乃至各級政府的立法，以明確市場的主體、監管機構、監管職能和內容以及監管體系要素相互之間的關系。現代監管的本質是一個法治的問題，監管機構必須通過法律授權，依法行使監管職能，才能進行有效監管。自然壟斷產業政府管制體制的一個重要特征就體現在政府管制的立法、執法和社會監督三個方面，而立法又是基礎，這就決定了政府管制立法在整個政府管制體制中有著特別重要的地位（王俊豪，2001）。西方國家管制改革的實踐證明，在改革之初就建立比較完備的法律體系可以減少爭執、加速改革進程。英國從20世紀80年代開始對自然壟斷性產業的政府管制體制進行改革，先后為自來水、煤氣、電力和鐵路運輸產業制定了一系列法律，并以這些法律作為自然壟斷性產業政府規制體制改革的綱領性文件和實行政府管制的依據。在基本法律的原則框架下，為適應客觀需要，英國政府還相繼頒布了有關自然壟斷性產業政府規制的法規，從而使立法更具可操作性和動態適應性，這種模式至今為許多國家所效仿。
　　從監管制度變革的理論和實踐來看，新監管機構的成立和規則的制定要通過法律來授權。但就我國規制改革的實踐而言，必須承認在現階段單純地通過立法機構主導改革是不太現實的。薄弱的法治基礎使我國的規制改革無奈地帶有“先改革后立法”的色彩，即，經過一段時期的改革，根據在改革中取得的經驗教訓再制定相應的法規。這種立法思路盡管有針對性較強的特點，但它是以巨大的改革成本為代價的，從而使改革的目標和效果大打折扣。因為，從開始改革到頒布、實施法律這一時期內，必然會產生許多混亂現象，同時也為投機者提供了鉆空子的機會。我國相關法律、法規的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而傳統監管體制存在的突出問題以及城市水業監管體制改革緊迫性的要求，使城市水業監管體制不可能經歷一個較長的時間再進行改革。因此“行政法規先行而后立法”被認為是一種可行的方式，統籌規劃、分步實施，最終形成城市水業監管的法律體系。但法規必須盡快公開化、透明化，這既是監管機構所需，也是被監管的市場主體所需，沒有競賽規則的比賽無法舉行，而參賽者不熟悉競賽規則的比賽，亦是不可能公平進行的，也就是說，“立法先行”的原則必須遵守
　　（2）獨立的監管機構與職能定位
　　能否建立獨立、專門的城市水業監管機構是解決目前政府管制中存在的政監不分、政企不分、監管職能不清的根本途徑，也是決定城市水業監管體系能否公正、透明、專業化運行的關鍵因素。監管機構的獨立性體現在既要獨立于政策制定部門，以減少政府為達到短期政治目的而行使自由裁決權所造成的風險；又要獨立于受監管主體，避免監管者與被監管者的利益高度趨同（規制俘獲），以保證規制的公正性。保持監管機構的高度獨立性，即確保政府、監管者和被監管者成為相互制衡的三個不同的主體，佛斯特（C.D oster，1992）曾特別強調規制應該以促進競爭為主要目標以及保持規制獨立的重要性。
　　從國際上看，許多國家在建立城市水業市場、引入競爭的同時，都建立與之相適應的專業監管機構。如英國、法國等國在實行城市水業改革時，都成立了專門的全國性監管機構。在我國傳統的城市水業監管體制中，政府職能、監管職能和企業職能是三位一體的，由此產生的監管錯位和缺位問題已成為城市水業發展的制度障礙。而新的“水監會”在職能上已不再是一個政府的行政主管部門，而是政府授權對城市水業進行監管的一個獨立的事業機構，其行為從政府控制轉向面對市場、基于規則的監管。因此，“水監會”將立足于促進行業持續發展，以培育和規范市場主體。建立和維護公平的市場秩序為目標，通過制訂明確的監管法規和透明的監管程序，按照依法、獨立、公正、透明的原則，依國家授權逐步對行業的準入、成本、價格、服務內容和技術、安全、定額、質量、環保、社會普遍服務等實施統一的、專業化的監管。
　　（3）激勵性價格監管制度的建立
　　我國城市水業市場化改革為監管賦予了新的理念，政府放松準入管制，將生產經營權和投資決策權交還給企業，對競爭環節進行監督管理，確保城市水業市場的公平和有效競爭。因此，對競爭環節——供水與工程建設市場競爭環境和交易行為的監督，以及對壟斷環節——售水價格管制，構成了城市水業監管的核心內容。相應地，城市水業監管的具體手段也應有所調整，對競爭環節，不應再實行傳統的嚴格限制準入管理，而應調整為主要審查企業的資質是否符合環境要求和技術要求等，同時通過執行市場規則，維護市場秩序，借用市場競爭的力量來達到抑制壟斷、造福社會公眾的目的。
　　對于壟斷環節的價格管制，我國現行的定價方法不夠科學，既不能反映生產成本，又不能有效調節需求水平和結構。目前國內對于水價管制的調整思路集中在：（１）充分發揮市場機制的作用，逐步實現定價主體的轉換；（２）完善水價管制規則；（３）加強城市水業管制價格形成機制的外部監督，以提高其民主性和透明度；（４）建立科學的水價模型，最終使城市水業管制價格以經濟原理為基礎。

4、城市水業監管的主要內容

　　（1）準入監管
　　政府企業的關系，在特許經營權利授予以后，應該通過比較平等主體的合同和協議的方式來體現。不是管理和被管理的關系。在協議和合同的范疇里，應該是平等的主體，特許權的授予代表了政府權利的展示。
　　（2）建設過程和運營過程的監管
　　堅持建設過程監管，建設和采購的招標、投標。強制性的標準和安全為最高的要求。強化各方面的管理。
　　運營過程的監管包括四類。一類是質量，包括水質，要建立獨立于企業之外的水的監管的體系；第三方的、獨立的、受政府委托代表群眾根本利益的這樣一個過程。建立水質督查體系。第二類是服務的監管包括普及性服務，而不應帶歧視性。既然是市政公用行業，在服務上可能就要體現出一種市場失靈，或者是獨立于市場機制部門的機構。第三類是成本和價格監管。價格不是一紙協議，一成不變的，價格會根據外界的變化，尤其是通貨膨脹，原材料漲價等等（而變化）。有一部分市場主體能夠消化，有一部分是需要調價機制來解決。前提是必須有成本監管，成本的真實性和合理性，必須在整個運行過程里透明。為價格的調整鑒定真實的基礎。這些不一定是物價主管部門都能做到的，應該是行業監管部門對成本的真實性和合理性，以及通過績效平臺的比較，體現效益性、成本在這方面的消耗；提出一個基本的監管意見。最后是安全運行監管，包括設施的完好率，整個過程的原料的質量，要進行消毒等等。
　　（3）行政行為監管
　　監管同樣包括對城市政府的監管，城市政府在新興市場化改革，簽訂特許經營合同等等過程之中，是不是體現出公正、合理，代表公眾利益，還是短期行為，還是暗箱操作，還是藏有腐敗行為等等。在目前出臺的一些辦法里，規定了上級主管部門要參與和指導城市的市場化改革方案的論證。重要的特許經營協議，或者服務合同文本，要上級主管部門備案，同時，要求公示、公開和公開參與。監管不是僅僅對投資運營者的監管，同樣是對特許經營的另一方或者活動主體的另一方的政府部門的監管。這需要監管部門的獨立性，或者是監管今后的獨立性，這在我們國家還存在法律障礙。但是這個目標應該是明確的一個趨勢。在國外，監管機構被稱為第四部門，所謂三權分立以后，出來第四權利，集有限的立法、司法為一身，監管機構將來是第四權利機構。
　　構建區別于傳統政府行政管理體制的城市水業監管體系是我國城市水業市場化及提高城市水業效率的重要制度保證。對于我國當前的城市水業監管制度的改革來說，以規制經濟學的理論為基礎，充分借鑒國際先進的城市水業監管制度改革的經驗，逐漸改進和完善政府監管制度，是我國城市水業監管體系建立的方法，也是監管制度變遷的路徑之一。

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