徐野
沈陽市自來水總公司

　　中文摘要：長期以來，我國城市水業(yè)一直采取國有國營、地方政府運(yùn)作的發(fā)展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)更為典型。目前，我國的城市水業(yè)正在進(jìn)行一場深刻的變革，主要包括城市水業(yè)公司制改革、政府規(guī)制體制改革、國有資產(chǎn)管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，城市水業(yè)的公司制改革是改革的突破口和切入點，其改革的路徑、進(jìn)程直接關(guān)系到改革的績效。而城市水業(yè)市場化的核心問題，則是如何適應(yīng)現(xiàn)階段城市水業(yè)改革與發(fā)展的實際，建立和完善協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理，使城市水業(yè)企業(yè)成為法人主體和市場競爭實體，在完善政府監(jiān)管體制的同時，實現(xiàn)城市水業(yè)由政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作的過渡和轉(zhuǎn)變。
　　關(guān)鍵詞：城市水業(yè) 產(chǎn)權(quán) 公司治理

　　建立和完善公司治理結(jié)構(gòu)，是城市水業(yè)市場化改革的核心所在，也是中國經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域的一個熱點和難點問題。在梳理與借鑒中西方公司治理理論基礎(chǔ)上，探討對我國水業(yè)公司制改革實踐的指導(dǎo)意義。

1、公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵

　　（1）伯利和米恩斯（Berle and Means,1932）以及詹森和梅克林（Jensen and Meckling, 1976）認(rèn)為公司治理應(yīng)致力于解決所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系，公司治理的焦點在于使所有者與經(jīng)營者的利益相一致。法馬和詹森（Fama and Jensen, 1983）進(jìn)一步提出，公司治理研究的是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下的代理人問題，其中心問題是如何降低代理成本。施萊佛和維什尼（Shleifer and Vishny, 1997）認(rèn)為公司治理要處理的是公司的資本供給者如何確保自己可以得到投資回報的途徑問題，認(rèn)為公司治理的中心課題是要保證資本供給者（包括股東和債權(quán)人）的利益。上述學(xué)者對公司治理內(nèi)涵的界定偏重于所有者（一般情況下即為股東）的利益，因此他們信奉“股東治理模式”。
　　（2）科克倫和沃提克（Cochran and Wartick,1988）認(rèn)為，公司治理要解決的是高級管理人員、股東、董事會和公司的其他相關(guān)利益者相互作用產(chǎn)生的諸多特定的問題。布萊爾（1995）認(rèn)為公司治理是指有關(guān)公司控制權(quán)或剩余索取權(quán)分配的一整套法律、文化和制度性安排，這些安排決定公司的目標(biāo)，誰擁有公司，如何控制公司，風(fēng)險和收益如何在公司的一系列組成人員，包括股東、債權(quán)人、職工、用戶、供應(yīng)商以及公司所有的社區(qū)之間分配等一系列問題。以上學(xué)者對公司治理的闡述把利益相關(guān)者放在與股東相同的位置上，因而他們提倡“利益相關(guān)者治理模式”。

2、西方兩種治理模式分析

　　治理模式在西方分為股東治理模式與利益相關(guān)者（或人力資本治理模式）治理模式。公司治理模式是用以處理不同利益集團(tuán)即股東、債權(quán)人、管理人、員工和社區(qū)之間的利益格局關(guān)系，實現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的制度安排。關(guān)于公司治理模式爭論，在西方經(jīng)久不衰，其核心就是"傳統(tǒng)的"、"股東治理模式"和"新興的"、"利益相關(guān)者治理模式"或者目標(biāo)利益優(yōu)先的問題。
　　按照股東治理模式，作為股東代理人——總經(jīng)理（或董事會），必須以股東價值最大化作為企業(yè)經(jīng)營的唯一目標(biāo)和行為準(zhǔn)則；而利益相關(guān)者理論認(rèn)為，現(xiàn)代公司不僅歸股東所有，其他利益相關(guān)者實際上也為公司進(jìn)行了投資（如員工進(jìn)行了人力資本投資）。在考慮了相關(guān)者的利益以后，企業(yè)就形成了一個不可分割的整體。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)就應(yīng)該是企業(yè)整體價值最大化的多重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)，而不應(yīng)該只是簡單化地以股東利益至上的單一目標(biāo)。
　　經(jīng)營目標(biāo)之爭，其實質(zhì)就是股東還是利益相關(guān)者是企業(yè)的所有者，即在企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中誰擁有企業(yè)的最終決策權(quán)，誰承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營不善的損失與風(fēng)險。這也就是企業(yè)理論上所討論的誰擁有企業(yè)，誰是企業(yè)經(jīng)營的剩余控制和剩余索取的問題。
　　現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為，企業(yè)是由一系列的不完備的契約組成的(anincomplete contract)。由于信息的不對稱，未來風(fēng)險與收益的不確定性，要使所有企業(yè)成員都得到固定的合同收入是不可能的。這就是剩余索取權(quán)(residual claim)的由來。同樣，因為進(jìn)入企業(yè)契約的不完備，未來世界的不確定性，當(dāng)實際狀態(tài)出現(xiàn)時，必須有人決定如何填補(bǔ)契約中存在的"漏洞"，這就是剩余控制權(quán)(residual control)。誰擁有剩余索取權(quán)、剩余控制權(quán)，誰就是企業(yè)的所有者，企業(yè)的目標(biāo)就應(yīng)該為其制定。
　　筆者認(rèn)為，自來水行業(yè)的公益性質(zhì)決定了企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展必須兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。如何在改制過程中保持社會的穩(wěn)定、保證企業(yè)員工的合法利益不受損害、保證企業(yè)在改制后能夠正常經(jīng)營，并且能夠維持一個較快的發(fā)展速度，是城市水務(wù)企業(yè)在選擇治理模式時必須要考慮的問題，也是政府非常關(guān)注的問題。現(xiàn)代水業(yè)公司不僅歸股東所有，其他利益相關(guān)者實際上也為公司進(jìn)行了投資。在考慮了相關(guān)者的利益以后，企業(yè)就形成了一個不可分割的整體。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)就應(yīng)該是企業(yè)整體價值最大化的多重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)，而不應(yīng)該只是簡單化地以股東利益至上的單一目標(biāo)。

3、建立科學(xué)規(guī)范的、有效制衡的城市水業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)

　　以黨的十六大和十六屆三中全會精神為指導(dǎo)，加快沈陽城市水業(yè)改革的步伐，建立科學(xué)規(guī)范的、有效制衡的沈陽城市水業(yè)投資公司的法人治理結(jié)構(gòu)。提高城市水業(yè)公司治理水平。從政府人員到城市水業(yè)管理人員，從投資者到公司董事、經(jīng)理，都要從根本上認(rèn)識公司治理是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)“必不可少的制度安排”，讓人們清醒地認(rèn)識到，改善公司治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是提高城市水業(yè)的運(yùn)營效率、改善服務(wù)質(zhì)量，從而獲得最大的社會效益。
　　構(gòu)建富有效率的沈陽城市水業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，必須靠制度和機(jī)制。因此，必須深化改革，加快公司治理的制度和機(jī)制建設(shè)。因而城市水業(yè)要按照《公司法》，建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責(zé)，使他們各負(fù)其責(zé)、有效制衡，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。當(dāng)務(wù)之急必須在以下方面要有實質(zhì)性的突破和進(jìn)展：
　　(1)健全董事會制度，真正做到國有資產(chǎn)所有者職能到位。在我國的公司化改制的過程中，一些企業(yè) 仍存在“所有者缺位”的現(xiàn)象。如作為所有者的國家不是讓自己授權(quán)的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行所有者的職能，而是將企業(yè)的產(chǎn)權(quán)授予通常是“內(nèi)部人”的董事長或董事長兼經(jīng)理去行使，這就出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”的問題。為了保持所有者與經(jīng)營者之間權(quán)力的制衡，實現(xiàn)所有者的最終控制，我們需要健全董事會制度，確保董事會履行股東授予其托管財產(chǎn)及對企業(yè)高層經(jīng)理人員進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任，在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中形成正常的制衡機(jī)制。股東將公司的財產(chǎn)信托給董事會托管，董事會代表了出資人和其他利益相關(guān)者的利益，并對股東會負(fù)有受托管的責(zé)任。董事會除了保留重大財產(chǎn)關(guān)系變動等決定權(quán)外，在很大程度上已經(jīng)把公司日常經(jīng)營活動的實際控制權(quán)授予高層經(jīng)理人員（即經(jīng)營者）行使。因而董事會的主要職責(zé)是決定高層經(jīng)理人員的任免，并對他們進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督。但在實踐中，不少大中型企業(yè)雖然已經(jīng)改為公司制，而它們的高層領(lǐng)導(dǎo)甚至中層領(lǐng)導(dǎo)仍然由上級機(jī)關(guān)的組織部門任命。董事長或董事會往往不自覺對股東承擔(dān)受托責(zé)任，而股東會也很難要求他們按出資人的盈利目標(biāo)行事。總經(jīng)理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)不由董事會任命，董事會就沒有獨(dú)立的受托責(zé)任，而且董事會代表股東對高層經(jīng)理人員的監(jiān)督和激勵也被弱化。另外，現(xiàn)在我國大多數(shù)新建公司的董事多為內(nèi)部人（即本公司的職員），為了避免出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的局面，董事會除了有內(nèi)部董事外，還必須有相當(dāng)數(shù)量的不屬于“內(nèi)部人”的外部董事，而且為了避免發(fā)生合謀行為，由股東大會聘任的外部董事應(yīng)與公司經(jīng)理層沒有緊密關(guān)系。內(nèi)部董事主要致力于搞好公司的生產(chǎn)經(jīng)營，外部董事則主要是做好監(jiān)督。實踐證明，公司經(jīng)營活動的規(guī)范靠自我約束是不現(xiàn)實的，它需要有外部的監(jiān)督和審計。鑒于目前我國國有企業(yè)“內(nèi)部人控制”比較普遍，需強(qiáng)調(diào)外部董事的作用；同時，董事長和總經(jīng)理應(yīng)當(dāng)分設(shè)。
　　(2)建立科學(xué)的人事管理制度，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的管理體系。在進(jìn)行公司化改制前，城市水業(yè)的經(jīng)營者由政府任命，即使在以往的公司化改制中，企業(yè)的經(jīng)營者的更換即沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏更換經(jīng)營者的硬約束機(jī)制。這往往會出現(xiàn)窮廟富方丈的情況，更有甚者會出現(xiàn)搞垮一個企業(yè)的人再去搞垮另一個企業(yè)的現(xiàn)象。因而城市水業(yè)公司在進(jìn)行公司化改制的過程中應(yīng)建立經(jīng)營者能上能下、職員能進(jìn)能出的人事管理制度。公司經(jīng)理人員應(yīng)嚴(yán)格實行董事會聘任的辦法，不能再走由政府任命的老路。董事會在選聘經(jīng)理人員時應(yīng)盡可能地引入市場機(jī)制，能者上、庸者下，以促使經(jīng)理人員盡心盡力搞好經(jīng)營，提高企業(yè)競爭力。同時，還應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制和約束機(jī)制。通過升級、獎金、有補(bǔ)貼的售股等方式對經(jīng)理人員進(jìn)行激勵，并繼續(xù)試行稽查特派員制度，加強(qiáng)監(jiān)管力度。另外，在建立和完善社會保障制度及勞動力市場的前提下，依據(jù)《勞動法》建立職工與企業(yè)的新型勞動關(guān)系，使企業(yè)能根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的需要決定用人數(shù)量和勞動力結(jié)構(gòu)，而職工能根據(jù)自身特長、愛好選擇最能發(fā)揮自己才能的企業(yè)和崗位。
　　(3)建立現(xiàn)代企業(yè)制度下的資產(chǎn)營運(yùn)方式。 實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金與其他資金相分離，使城市水業(yè)公司解放生產(chǎn)力，與其他市場主體一樣參加市場競爭。要在資金運(yùn)用方面實現(xiàn)政企分家，將城市水業(yè)公司的資金完全用于生產(chǎn)經(jīng)營，建立起真正意義的資本 ，為國有企業(yè)進(jìn)行資本經(jīng)營創(chuàng)造條件，使其資本經(jīng)營方式與市場經(jīng)濟(jì)原則相適應(yīng)。只有通過體制與制度的安排，使政府的職能與國有資本經(jīng)營管理職能分開，企業(yè)才能獲得公平競爭的條件。將非經(jīng)營性資金從企業(yè)資本金中剔除出來另外設(shè)帳，單獨(dú)管理后，企業(yè)的資金就完全反映其生產(chǎn)經(jīng)營成本，企業(yè)的資本狀況、營運(yùn)資金狀況及相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債則能較準(zhǔn)確地反映企業(yè)的生產(chǎn)能力和經(jīng)營狀況。同樣，要對企業(yè)的費(fèi)用進(jìn)行分割：企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營費(fèi)用由企業(yè)資本金與正常性負(fù)債解決，而社會服務(wù)與社會保障等非生產(chǎn)性費(fèi)用則由社會統(tǒng)籌，分別由財政、企業(yè) 和職工個人負(fù)擔(dān)。這樣，通過將企業(yè)資產(chǎn)與費(fèi)用分別進(jìn)行分離，國有企業(yè)的全部資本和全部費(fèi)用都用于生產(chǎn)經(jīng)營，國有企業(yè)在資本上就取得了與其他市場主體平等的競爭力，能夠在市場上站穩(wěn)腳跟。企業(yè)經(jīng)營如果成功，企業(yè)就可以發(fā)展壯大，如果出現(xiàn)挫折，其職工家屬也有社會保障，這既解放了企業(yè)生產(chǎn)力，又保障了社會穩(wěn)定。
　　(4)實現(xiàn)國有資產(chǎn)資本化、股份化，為國有資產(chǎn)的交易、流動創(chuàng)造條件。資本流動和交易是資本經(jīng)營的表現(xiàn)形式，是現(xiàn)代企業(yè)制度的一個 重要特征。在企業(yè)內(nèi)實現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)與產(chǎn)權(quán)相分離，有利于打破國有資產(chǎn)管理上的條塊分割，促進(jìn)國有資產(chǎn)的流動，為國有資本進(jìn)行資本經(jīng)營創(chuàng)造了條件。無論是有限責(zé)任公司還是股份有限公司或國有獨(dú)資公司，國有凈資產(chǎn)都反映在實收資本中，各企業(yè)要明確實收資本中國有資本的份額，確定國有資本可以根據(jù)規(guī)定在全民所有制和不同所有制之間轉(zhuǎn)移。與此同時，政府要相應(yīng)建立全國性或地區(qū)性的功能健全、管理嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)交易市場，為資本化后的國有資本提供按效益最大化原則自由流動和重新組合的機(jī)會，使其最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)經(jīng)營目的。另外，建立為全社會提供公開的交易信息，為交易實施創(chuàng)造條件的資本市場也是政府的職責(zé)所在。
　　（5）喚醒城市水業(yè)“公司治理”意識
　　構(gòu)建富有效率的城市水業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高城市水業(yè)公司治理水平，必須加快公司治理的覺醒過程，提高社會各界對公司治理結(jié)構(gòu)重要性的認(rèn)識。從政府人員到普通市民，從投資者到公司董事、經(jīng)理，都要從根本上認(rèn)識公司治理是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)“必不可少的制度安排”。
　　（6）改善環(huán)境，明確目標(biāo)
　　構(gòu)建富有效率的城市水業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高城市水業(yè)公司治理水平，必須考慮兩個基本環(huán)境和一個目標(biāo)。所謂兩個基本環(huán)境：一是指國際化的環(huán)境。中國加入WTO后，要在產(chǎn)品市場、資本市場等各個方面融入國際一體化的市場體系。在完善公司治理的制度設(shè)計和評價標(biāo)準(zhǔn)方面，盡可能向國際慣例接軌。二是競爭的環(huán)境。黨的十六大報告中指出：允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。加快完善政府特許經(jīng)營制度，規(guī)范招投標(biāo)行為，支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營。因此，我們必須要有一種緊迫感和責(zé)任感，加快城市水業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的建立和完善，從而為城市水業(yè)市場競爭能力的提高，奠定良好的制度基礎(chǔ)。一個目標(biāo)就是要以提高企業(yè)效益和服務(wù)質(zhì)量為主旨。完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)，是企業(yè)取得良好經(jīng)營業(yè)績的制度基礎(chǔ)。因此，完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的根本目的，在于從根本上重構(gòu)城市水業(yè)的體制模式，轉(zhuǎn)變城市水業(yè)的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)轉(zhuǎn)方式，從而全面提升城市水業(yè)的業(yè)績和服務(wù)質(zhì)量。
　　（7）切實把黨組織的工作制度與公司法人治理結(jié)構(gòu)的工作規(guī)劃結(jié)合起來，增強(qiáng)企業(yè)黨組織的執(zhí)政能力
　　為了解決國有企業(yè)內(nèi)部新老三會的矛盾，黨的十五屆四全會提出了“雙向進(jìn)入、交叉任職”原則。這一原則是根據(jù)中國特殊的國情和獨(dú)特的文化背景與價值觀念，正確處理和解決國有企業(yè)新老三會的關(guān)系的基本原則，這也是由于中國特殊的國情導(dǎo)致的城市水業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)中的一個獨(dú)特問題。所謂“雙向進(jìn)入、交叉任職”是指：公司黨委成員和職工代表，可通過法定程序進(jìn)入董事會、監(jiān)事會；而董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員，可依黨章進(jìn)入黨委會。這就有利于充分發(fā)揮董事會對重大問題統(tǒng)一決策和監(jiān)事會有效監(jiān)督和避免多頭決策，是有中國特色的公司治理結(jié)構(gòu)。

4、遠(yuǎn)景、目標(biāo)及核心理念設(shè)計

　　公司的遠(yuǎn)景：
　　·把城市水業(yè)投資公司建設(shè)成為能夠體現(xiàn)中國水務(wù)事業(yè)實力的，真正有綜合競爭力的國內(nèi)一流水務(wù)企業(yè)。
　　公司的使命：
　　·以最符合成本效益的方式為客戶提供可靠充足的優(yōu)質(zhì)食水、以客戶為本的服務(wù)，致力于保護(hù)環(huán)境境及承擔(dān)社會責(zé)任。
　　公司的宗旨：
　　·客戶滿意 · 政府滿意· 員工滿意·合作伙伴滿意
　　公司的信念：
　　·以客為本 ·重視環(huán)保 ·竭盡所能· 精益求精。
　　公司的價值觀：
　　·客戶就是價值· 員工就是財富 ·創(chuàng)新就是未來。
　　公司的企業(yè)精神：
　　·團(tuán)結(jié)拼搏·無私奉獻(xiàn)·進(jìn)取無限·開拓創(chuàng)新。

5、理念體系設(shè)計圖

參考文獻(xiàn)

【1】弗里德曼.資本主義與自由.商務(wù)印書館，1986，（7）.
【2】讓·雅克·拉豐，讓·泰勒爾著.電信競爭.胡漢輝等根據(jù)麻省技術(shù)研究所出，2001，（6）.
【3】張維迎，盛洪.從電信業(yè)看中國的反壟斷問題.改革，1998，（2）.
【4】何振一.1994年財稅改革舉措效果及問題剖析.經(jīng)濟(jì)研究，1994.(4).
【5】（美）G·J·施蒂格勒.產(chǎn)業(yè)組織與政府管制.上海人民出版社，上海三聯(lián)書店，1996，（9）.
【6】林凌，中國基礎(chǔ)領(lǐng)域壟斷的形成與反壟斷之路.財經(jīng)問題研究.2002，（1）.
【7】常欣，放松管制與規(guī)制重建——中國基礎(chǔ)部門引入競爭后的政府行業(yè)分析.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理.2001，（11）.
【8】文宗瑜.產(chǎn)權(quán)制度改革與產(chǎn)權(quán)架構(gòu)設(shè)計案例教程.2003，（7）.
【9】張維迎，所有權(quán).治理結(jié)構(gòu)與委托——代理關(guān)系.1996，（9）.
【10】張維迎.從現(xiàn)代企業(yè)理論看中國企業(yè)的改革.1994，（6）.