傅濤

　　一、城市水業正進入改革的第三階段
　　2002年12月，建設部以相當的勇氣，在理論研究不到位的背景下，發布了《關于加快市政公共行業市場化進程的意見》，總結了水業改革的經驗，明確了市場化的改革方向，終結了多年來市政公用設施是否能夠進行市場化的爭論。之后，2003年，中國城市水業改革進入了市場化元年，建設部占據了水業市場化改革的主導地位，其后的水業改革稱為水業市場化改革。2003-2004年市政公用事業市場化的方向得到中央和國務院的多次高度認同。伴隨著改革的深入，2004年成為水業的產權改革年，2005年則成為水業改革的監管年。
　　2005年，中國城市水業的改革在探索中進入第三階段。總結前兩個階段的特點，第一個階段的核心是市場開放，打破壟斷；第二階段是引入競爭。前兩個階段的改革均是以投資和產權問題為核心，政府市場化改革的動機更多是在解決投資不足問題上。第一階段強調了開放，第二階段強調了競爭機制。但這兩個階段共同的核心都是在投資和產權上。
　　對投資和產權的偏重是中國巨大的資金缺口所決定的。目前，城市水業改革正逐步邁進第三個階段，改革的目標也開始逐漸重視并回歸效率的提高。而具體的表現就是開始注重監管、重視運營和服務水平、關注公眾利益和安全。
　
　　二、第三階段的改革特征
　　第三階段的改革在具體的操作思路上與以產權為核心的改革有很大不同。
　　首先，第一、二階段都是以產權為核心的改革，改革的主導是資產部門，或者是主管改革或投資的市長。雖然國家國資委成立不久，地方政府的國資部門仍未健全，但是以前進行的決大部分水業市場化改革里，都是在資產方主導下完成的。改革主導的動機在于吸收資金、盤活資本，基本上是為了解決城市建設投資不足的問題。而進入改革第三階段的核心標志是開始關注效率，因此需要以負責監管的政府部門來主導改革。提高效率、增進服務是水業市場化改革的終極目標。在改革的第三階段至少開始面向這一終極目標，開始以一種理性的思考面對水業市場化改革。
　　其次，前階段的改革關注水廠單元的建設，注重以新建設施為代表的增量部分。在第三階段將更加關注整個水系統的優化。水業設施是由水廠和管網等諸多設施組成的系統，某個單元的優化，能促進系統的優化，但并不等于系統的優化。消費者支付的水價，是對系統服務的付費。因此對提高城市水業效率而言，是以系統優化為目標，而不是單元優化為目標。
　　另外，正是基于以上的轉變，第三階段會轉成以監管為核心的改革階段，注重過程和實際服務成效的改善。從而使公眾在水質、服務水平和價格上受益，而不僅僅是政府解決投資問題。因此，第三階段的改革更能得到公眾的理解、參與和制約。
　
　　三、本次論壇的案例選擇特點
　　我們組織的這次2005城市水業戰略論壇精選了近年來發生的11個典型案例。這11個案例中大部分，我們在建設部和國際組織的委托和資助下，做過現場調研，也跟有關方面進行了交流。這11個案例也體現了不同階段的特點。
　　案例中有五個是BOT和TOT的案例模式，有四個是水業中嘗試和探索性的水系統的整體股權合作的案例，有一個包括管網在內的設施運營管理案例，還有一個復合的案例。BOT和TOT項目都是針對水廠單元的，而整體股權合資或收購則是針對整個水系統的。由水廠單元轉向整個系統已經成為目前市場變革的趨勢，成為水業主流投資企業的核心業務方向，也顯示了第三階段關注系統優化的特點。
　
　　四、不同階段的項目有不同的出發點和側重
　　本此會議的幾對案例都不同程度地體現了水業市場化改革不同階段的特點。
　　常州和合肥案例，都是污水處理廠的TOT項目，但是地方政府有著明顯不同的取向。常州項目固定了資產原值，對服務價格進行競標；合肥項目設定了固定水價，對資產轉讓價格進行競標。這兩種方式反映了兩個項目不同的價值取向，合肥項目實現了高額的資產變現，其改革的目標側重在資本；常州項目實現了較低的服務價格，改革目標中突出強調了服務。當然在這兩個項目中，引資和效率目標都是同時存在的，但是體現了兩個項目不同的側重，也是不同改革階段的體現。
　　上海竹園和成都六廠兩個BOT項目，也體現了不同的側重和取向。在成都六廠案例里，政府把水廠的BOT和管網的BT進行捆綁，把引入的約60%的資金，用在建自來水廠以外的管網設施，所有投資都在BOT項目的水價中進行支付。這一方式解決了政府當時的資金緊缺，但致使服務水價中的資金成本過高，造成了嚴重的水價隱患，一個運作規范的項目因此產生爭議。成都六廠項目顯示了政府強烈的引資取向，政府希望把更多的投資壓力，轉嫁給投資人，進而轉嫁到服務價來承擔。上海竹園污水處理項目則采取完全不同的思路。竹園污水處理廠一期和二期的水價之低都為行業所驚嘆。BOT項目二級處理包括投資收益的全成本才0.34元/噸。其超低水價是通過市場競爭產生的合理價格，低價根源是政府對企業投資責任的分攤。上海市政府對竹園污水處理廠一期和二期項目都進行了直接的和間接的，多種形式的投資補貼，包括土地、資金補貼、世界銀行的貸款補貼等。上海竹園和成都六廠這兩個BOT項目同樣顯示了市場改革不同階段的改革目標和政府責任。
　　馬鞍山和深圳項目是一對另外形式的市場化案例，也是不同改革階段的另一對的代表案例。這兩個案例都是包括了管網和服務在內的，針對城市整體水系統的形式。馬鞍山供水項目中，1.2元/噸的現行水價，首創股份的投資就能夠獲得很好的盈利，核心問題在于政府對引資問題的認識。政府把四億多的供水資產只拿出了6000萬元進行合資，其他部分的資產則低價租賃的形式租給新成立的合資公司經營。這樣，合資公司不需要為過大的資產支付投資收益，這是其盈利的根本所在。馬鞍山市政府沒有把這種變現作為根本的改革動機，這是項目成功的關鍵。對經濟相對落后的馬鞍山政府而言，能做到這一點非常難能可貴，體現了其理性的改革動機。相反，在深圳，政府把一個70多億龐大資產整體進行了市場化，合資公司的資產底盤越大，對水價的要求必然越高，保障盈利的水價壓力必然大。政府是關注資本變現還是關注服務和效率，在以上案例中可以明顯看到不同的取舍。
　　不同的側重并不抹殺以上項目的成功，以上三對，六個項目案例都是中國水業改革中規范運作的成功典范。這些項目模式的取舍不在投資人，實際上在于政府對市場化改革的動機不同深度的認識。我認為水業市場化改革從第二階段邁進第三階段，其根本標志就是主導方的變化，改革動機的變化。我們相信隨著水業改革第三階段的到來，注重監管、注重運營、注重服務將是2005年水業市場化改革的主導方向。
　　雖然中國水業市場化改革還未能總體進入以效率為目標的第三階段，但是這種趨勢已是十分顯著。這里呼吁水業的投資人，政府以及各方面以一種理性的態度和視角看待水業改革，共同推進和迎接改革第三階段的到來。