——合肥王小郢污水處理廠項目轉讓紀實報告

李勝海
合肥污水管理處

　　從經營城市理念的提出，到盤活城市存量資產，從公用事業改革到城市污水處理廠的BOT、TOT、準BOT等多種模式的嘗試，在探索公益事業市場化的模式。
　　現將合肥市王小郢污水處理廠項目轉讓紀實報告如下：

一、合肥王小郢污水處理廠資產權益轉讓的提出：

　　2002年，政府為招商引資，公用事業改革，在招商會上推薦該項目，前來洽談的有四個國家十多個投資商。時逢國家三部委[2002]1591號文件頒發，即：《關于推進垃圾、污水處理市場化進程的通知》和建設部[2002]272號文件《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，市政府正式研究決定：規范運作合肥王小郢污水處理廠這一項目的招商引資。

二、合肥王小郢污水處理廠資產權益轉讓過程（簡略）

　　由于規范操作尚未有先例，市政府和相關部門非常慎重的運作如下：
　　1、編制招標建議方案：建議多種方案比選，從單位改制、部分股權轉讓、TOT等多種形式比較。—2002.12
　　2、邀請咨詢公司投標，編制招標書，確定咨詢服務內容和相關要求。通過方案比較、商務報價選擇咨詢公司。—2002.12.30~2003.1.20
　　3、根據多方案比選，不考慮股權轉讓，明確資產權益轉讓，編制資產權益轉讓建議書，報國資委審批。——2003.9
　　4、組建招標領導小組，由常務副市長擔任組長、政府相關部門負責人參加，并聘請法律顧問組成。
　　5、組建轉讓工作辦公室，由國資委、建委、城投公司及相關專家組成工作班子（以下簡稱轉讓辦），負責招標等具體工作。
　　6、對王小郢污水處理廠全部資產進行收益法評估，并明確土地不參與評估和轉讓。
　　7、由咨詢公司編制《資格預審文件》經過轉讓辦討論、修改，政府批準，由合肥市產權交易中心發布，在《中國日報》、《建設報》、《水網產權交易網》同時登出。
　　8、在資格預審文件送達時，組織封閉性評審，并將結果通知各投標商。
　　9、編制招標文件，多次修改，特別是對標的確認，水價調整公式等討論很細致，同時對招標文件中的三個協議，即：《特許權協議》、《資產轉讓協議》、《水處理服務協議》進行較詳盡地討論和修改。
　　10、向資格預審通過的投標商發出招標函，并準備現場投標商的盡職調查全部資料，包括項目的設計文件、工藝、財務運營資料、工程竣工資料、設備維護等。
　　11、召開標前會，安排各投標商的現場盡職20天的調查。
　　12、轉讓辦和咨詢公司討論評標細則，專家抽簽、確定標的等。
　　13、在產權交易中心開標，并立即組織封閉性評標。
　　14、與投標商進行澄清，與排名第一的投標商進行談判，包括對三個協議的討論、確認草簽文本，發中標通知書。這個過程很艱苦、很漫長。2004.3.22~2004.7.7
　　15、根據草簽版協議，進入資產清點和設備、設施的性能測試階段，并組建轉讓工作小組（雙方各派三人組成），為正式簽署協議做好準備（時間為：2004.7.8~2004.12.20）。主要進行如下工作：
　　①討論設備、設施性能測試方案，并編制轉讓小組工作報告，作為協議附件。
　　②清點資產，制表后雙方簽字，作為正式資產移交的清單。
　　③中標商在當地注冊公司，辦理公司相關手續，辦理銀行開戶等。
　　④招標方提供移交員工名單及人員基本信息資料。
　　⑤辦理供電、供水、車輛資產的轉戶手續。
　　⑥對性能測試遺留問題簽署備忘錄。
　　⑦政府對職工改制問題下達文件，并需做大量的職工思想工作，對改革政策的說明。這個過程很復雜，很細致，而且突發性的，潛在的問題直接影響轉讓進度的到位。
　　16、正式簽署轉讓協議——2004.12.20，一周內90%轉讓金4.32億元人民幣到位。
　　17、銜接生產過渡期費用的處理等問題。
　　18、保證提供水處理服務費支付的專門賬戶開設。

三、項目轉讓后的監管問題：

　　1、水量、水質監管，運營情況檢查，每月均有詳細的月度監管報告，從生產運行、設施、設備情況，水質達標等情況報告，但對取樣的合理性、工藝調整中存在的問題和設施、設備的完好率上未能做到監管。
　　2、擬定出監管細則和各種應急情況處理程序，應由政府批準執行，目前已上報，正在與監管方溝通中。
　　3、監管與被監管者之間有爭議，有摩擦，比如出現出水溢流現象，運行記錄不愿讓監管員查看，對水質監管結果提出要求等。
　　4、監管員本身對協議的理解和有些異常情況協議中，尚未有明確條款的可操作性、完整性尚待完善。例如，水質標準達標的期限、措施等。
　　5、水量要求與基本水量、費用支出之間的矛盾沖突等。
　　6、實際運營狀態與工藝運行要求的差距等。

四、轉讓過程和轉讓后的思考：

　　1、城市污水處理廠的市場化推進，首先應該完成污水處理廠的改制，不再是事業單位，而應是完全企業化運營，政府物價部門會同行業主管部門核定價格，在此基礎上設定運營商、投資商的準入條件后，再進行招標確定。
　　2、對污水處理廠的TOT、BOT運作不應是各級政府納入的招商引資的項目，不應該用招商引資的思路來決定項目的成敗。既然是特許權授予，政府在法律上應遵循相關法律、法規：理清思路、規范行為、研究市場、研究行業規律、思考成本概念，這是目前中國水業市場化推進的關鍵。特許權授予涉及到國有資產的轉移、轉讓資金的使用和行業行為的監管等諸多方面，最終責任主體不明確，監管流于形式，公共產品質量控制。中外企業、上市公司為什么大舉進軍中國水業，而不去進軍工礦企業，正因為有不規范的市場，有失控的約束，有巨大的利潤空間，這種局面如果不盡快扭轉，政府付出的代價將是慘重的。
　　3、城市污水處理的直接成本、合法利潤、稅收和財務費用是可以計算的，這比工業產品要簡單的多，應該計算一下處理成本、輸送成本，綜合利用和防治污染的價格成本，根據經營范圍分段計算。水價是一個極其敏感的經濟杠桿，建議認真研究水價構成，既要符合市場規則，更要研究其合理性，在運營的實際過程，確有多變因素，政府目前的思路、控制力和監管均達不到。
　　4、合肥王小郢污水水處理廠的轉讓過程是規范的，這是一個特例，但仍然存在以下問題：
　　①資產評估如何確定，污水處理廠在建設過程中享受政府諸多優惠政策，用什么方法來評估資產，并未與市場接軌，其價格缺乏嚴謹、科學等起碼的經濟規律，不符合資產權益轉讓的起碼原則。
　　②推進市場化本身是引進先進的經營理念，轉變公用事業運營機制，在完成轉讓后來評價由于原有事業單位尚未改制，要求新體公司承諾3年職工收入不降低、不下崗，實際是一句空話。事業單位改制嚴重滯后與市場化不匹配。
　　③從招標談判和性能測試中反映出污水處理廠設計水準、建設標準、檢驗手段缺乏，對設施的維護受控于財政撥款，無奈之下只能應付，經營成本觀念淡薄，對我們是一種激勵和沖擊。
　　④調價公式設定的合理性，有待進一步論證，這是一個薄弱點。
　　⑤在測算經營利潤水平與長期銀行利率問題上，由于標書上沒有明確利率風險、匯率風險問題的說明，由于招標文件在諸多問題的表述不夠嚴謹，致使協議執行中的難度和監管的弱化。
　　⑥由于供水水質受工業企業廢水不達標排放的影響，受雨季地表水合流進入污水處理廠的影響和原設計指標的限制，造成對出水水質無法嚴格要求，距環保局新標準要求還有很大一段距離，今后環保標準提高的技改費用將是昂貴的。
　　⑦原本應由污水處理廠承擔的社會責任和義務，如：全省環保教育基地（在協議中明確需要運營商承擔的），但在執行如何？尚不知道是否也作商業行為。
　　5、王小郢污水水處理廠實際投資為3.1億元（這里不含享受的政策價格的優惠，不包含無形資產價格）。各投標商報出的價格分別為：安徽國楨公司為3.69億元；中環保公司為4.3億元；創業環保為4.5億元；柏林公司與東華聯合體為4.8億元。
　　6、市場化經營的項目，企業化經營的工廠，從設計上就要有要求，過去設計院跟業主轉，設計指標和建設水準都有很大的彈性，驗收也不規范，與市場化接軌后，連進、出水水量和水質都無法明確，確定水量、支付費用，保證公共產品的質量就會失控。因此，呼喚市場化，首先要建立在法治化、標準化的基礎上，污水處理行業才能推進市場化。
　　7、建議政府盡快總結城市污水處理廠在市場化運作中的經驗和教訓，特別是BOT項目，建議在廣泛調查研究的基礎上，明確標準、水量、水質等不確定因素的參考值，推進市場化不能只是政府付代價。建議制定市場化項目的審批制，不具備條件的不審批，不準入，用嚴格的手段監控。目前已進入企業化運營的，對成本考核要科學。加快制定監管實施細則。嚴禁各級政府把污水處理廠的市場化運作作為招商引資項目。
　　8、合肥王小郢污水水處理廠的運作，給我們留下了許多值得思考的問題，非常值得認真總結。在執行協議中，在今后的23年中，還將會逐漸出現許多尚未碰到的問題，這是正常的，需要我們學會不斷總結經驗，不斷完善。減少失誤，降低損失。
　　同時，希望在市場化條件尚不具備的現階段，城市污水處理廠走向全面市場化不應要求貿然推而廣之。