清華大學水業政策研究中心主任
傅濤博士

十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制的決定》標志著中國的現代化建設進入第三階段。2003年，國資委正式成立，隨后《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等一系列有關產權的政策陸續出臺，政府資金在經營性領域全面退出，將中國產權改革的帷幕全面拉開。2004年，中國迎來了企業國有產權轉讓的高峰。
　　作為城市公用事業重要組成的城市水業，面臨同樣的產權改革任務。2002年以來，建設部、發改委等有關部門全面出臺了一系列推進水業市場化的政策。承繼2003年水業市場化元年之后，城市水業又迎來產權多元化的改革浪潮，2004年更成為城市水業產權改革的高峰年。傳統水業企業的股權轉讓、水廠的整體轉讓等有關產權改革的項目層出不窮。
但是，如何科學合理處置水業資產，如何科學合理處置水業企業的產權，是一個需要認真研究和慎重決策的問題。

一、水業資產的溢價出售

國有資產溢價出售是中國市場化改革中慣用的戰略之一。當中國城市水業遭遇市場化的改革浪潮之時，資產溢價自然被列為推行改革的戰略之一。
2002年上海浦東自來水公司50%股權，7億資產，溢價到20億轉讓給法國威立雅；2003年通用首創和威立雅聯合聯合出資4億美元，溢價5.5％獲得深水集團45％股權，期限為50年。2004年凈資產總額2.6億的合肥王小郢污水處理廠，溢價至4.8億以TOT方式轉讓柏林水務。最近，廈門、杭州又接連傳出水業企業股權可能溢價轉讓的消息。
眾所周知，幾十年來，城市水業作為政府公益性投資的一部分，長期以國有投資為主體，投資效率低下，建設大量浪費，設備維護保養不良，水業資產總量大，但實際的有效資產并不大。但是如此水業資產怎么忽然變得如此搶手？
目前，水業資產溢價在一些城市進行市場化操作中成為成功與否的一項重要標志。有人稱贊水業資產的溢價實現了政府和企業的“雙贏”，以上幾個項目操作得到許多地方政府的仿效。但是這種溢價的“雙贏”之后，交易中誰是輸家呢？

二、如何看待水業資產價值

2004年以來，針對許多國有資產轉讓過程中的暗箱操作，以及國有資產被侵吞的問題，學術界就開始了廣泛而深刻的爭論。國家陸續完善了防止國有資產流失的政策，社會輿論的導向也都在向國有資產的保值增值上引導。
可以說，正是這樣的政策環境進一步加劇了水業資產溢價的導向。筆者完全贊同對國有資產處置的公開而嚴格的管理，但是必須強調也必須注意到，水業資產的特性與競爭性產業的資產價值有很大的不同，競爭性行業的資產處置策略不能完全適用于水業的改革。
對競爭性行業而言，其國有資產轉讓后，政府對其只有財稅和金融等宏觀調控，不再對其進行直接的市場干預。在競爭性領域，即便保留一定的國有股份，也是由資產部門通過出資人的權利進行管理。競爭性產業的資產轉讓后，資產完全進入市場，其產品參與市場競爭，因此，資產轉讓的價值基礎是其凈值。采取的形式，包括招標、拍賣等，在市場機制下，價越高對國有資產保值增值更有利，溢價無可非議。
城市水業則不同，水是生活必需品，其經營形式是壟斷經營，政府對水業的管理除了有財稅和金融等宏觀調控外，還有市場準入監管、價格管制、服務和水質監管等直接干預市場的監管行為，而且這種監管關系長期存在，政府與企業之間是一種永遠的監管與被監管的關系。因此政府與企業之間，即便是資產完全出讓后仍有密切的協同關系。
更為重要的是，政府對水價、水質等的管制，所代表的是公眾利益。這些監管使水業資產的價值不僅取決與資產現值，更取決與資產經營的收益。而收益的多少與政府監管是否到位直接相關。

三、誰來代表公眾利益

資產轉讓的主導政府部門大都是國資部門，對資產部門而言，保值增值是資產轉讓的首要環節，這本無可厚非。
但是水業壟斷經營的特性，造成水價不是市場競爭確定的價格，而是政府的管制價格，如果一味強調資產增值，必然將投資收益轉嫁于公眾的額外支付。
十六屆三中全會所強調的政資分開，在城市水業中體現的尤為充分和重要。政府部門是作為資產代表還是公眾利益代表，將會產生完全不同的立場。一方面，資產部門希望水業資產高價出售，獲得業績。同時，政府必然會因為水業資產的溢價出售而面臨高額水價的壓力，但是這個風險由于具有長期性，往往被本屆政府所忽略。另一方面，代表公眾利益的政府監管部門，希望能夠控制水價，減少公眾壓力，從而不主張資產的溢價轉讓。
目前的中國，在城市化迅速發展，城市建設急需資金的背景下，城市政府往往忽略公眾利益，或者說我們還沒有真正建立起能夠代表和反映公眾利益的體制和機制。因此，公眾利益被侵犯則成為必然。
在水業資產的轉讓過程中實際存在三方利益者，一是公眾利益，理應由政府來代表，但實際嚴重缺位；二是國有資產利益，由于變現的資金可以被市長立即支配，往往處于強勢；三是企業利益，作為市場化的精明的投資人，其算盤永遠是最準確的。
很明顯，如果水業資產的轉讓交易在這三方之間進行博弈，實現的只能是“雙贏”，而“雙贏”的輸家就是公眾。具體表現就是，公眾必須為政府水業資產的溢價收益支付超額的水費，而公眾往往不知情。

四、水業政府監管缺位

公用行業的資產轉讓不僅僅是資產部門的事，還需要公眾利益代表部門的參與。但是，目前我國城市水業政府監管體系中能夠代表公眾利益的部門卻嚴重缺位。
政府監管主體的缺位問題，是目前水業市場化進程中面臨的最嚴峻的問題之一。因為政府監管的有效性不僅直接關系到公眾利益的維護，也關系到水業資產轉讓后的經營收益。
目前在有關的政策中，對資產處置極為重視，但是公共行業的特殊性卻一直沒有得到應有的關注。而最近對于資產保值增值的引導，則進一步削弱了公共權益的保障。
因此，水業資產的價格根本取決于政府管制下的資本收益，而非僅是資產原值，原值僅為參考價格。
以此為依據，我們認為，在政府市場監管到位的前提下，即便水業資產降價出讓，實質上也是政府讓利于公眾，更何況水業本身就有社會福利的性質；另一方面，如果沒有科學的監管體系，即便是水業資產溢價出讓，企業也可以通過降低服務標準，從公眾支付的水費中獲得超值收益。
因此，體現公眾利益的政府監管體系是資產轉讓、推進市場化最為核心的環節，真正是三個代表中“最廣大的人民群眾利益”的具體體現。

五、水業資產的公開、公平交易

水業資產轉讓是三方利益的均衡，我們認為，在實際操作中，不宜侵犯公眾利益，對水業資產進行溢價出讓。
當然引入競爭機制，提高水業的效率和服務，是水業市場化的核心目標。我們主張，在資產轉讓的操作中，可依據資產凈值進行平價出讓，讓投資人在服務價格上進行公開競爭，將市場化所產生的效率收益，讓利給公眾，讓公眾體會到市場化帶來的好處和實惠。
以合肥王小郢污水處理項目為例，現在的做法是在基本運營費用不到0.2元/噸的基礎上，制定了一個0.75元/噸的高價，讓投資者在出資總額上進行競爭，結果所有投標的報價都遠遠高出資產凈值?？茖W的做法應該是，鎖定資產按凈值2.6億出讓，讓競標人在處理費用上競爭。這兩種模式對投資人沒有本質的投資回報區別，但是對公眾支付卻有天壤之別。
避免國有資產流失自然是市場化改革中的重要問題之一，但是也恰恰是關注國有資產流失的導向，以及地方政府急于資產高額變現的短期行為，引導了當前忽視水業行業特性，追求水業資產溢價模式的盛行。
在此，我們需要重復強調一點，無論那種模式，都必須以政府代表公眾的長期有效的監管體系為基礎。

六、溢價出售的風險因素
目前我們在城市水業領域推行的是水價全成本核算體系，公眾需要對制水的投資收益和運營成本支付全部費用。這是中國特定的快速經濟發展階段的無奈選擇。該模式已經產生很大的公眾壓力，而且壓力還會進一步加大。
如果讓水業資產的過度溢價進一步發展，本質上就是讓公眾不僅要支付制水的投資收益和運營成本，還要在水費中變相支付政府的其他公共開支，如果監管不到位，公眾還將支付企業的超額利潤。在目前政府投資效率低下，嚴重浪費的背景下，將會進一步加大公眾負擔，加大貧富差距，影響社會穩定。而貧富差距的加大又是目前中國面臨的最為嚴峻的問題之一，所以應從政治上認識水業資產溢價所造成的社會影響。
另一方面，世界上執行水的全成本公眾支付的國家只有少數，大多數國家，包括美國和日本，政府在水設施建設方面有大量的政府投資補助，公眾大多只對運營費用進行支付。如果僅僅從短期利益出發，短視地看待溢價得到的高額資產收益，將使政府面臨嚴重的公眾壓力。
對企業而言，愿意進行溢價收購的，要么為了某種戰略目標，要么就是別有用心的，要么就是對水業缺乏認識。
我們相信，隨著中國經濟的全球化，中國水業體制必然越來越大地受到來自美國水業福利體制的影響。因此溢價造成的額外水價，必然加大政府迫于公眾壓力的違約風險，也將加大企業服務質量的壓力。而公眾民主意識的逐漸到位又會極大地加大這種風險，因此投資人對水業溢價需要慎之又慎。
鑒于城市經營的長期性和社會性，關注公眾，關注未來將是政府、企業共同的方向。