周建亮， 諸大建
(同濟大學經濟與管理學院，上海 200092)

　　摘　要：介紹了上海市排水費調價的背景和基本依據，從居民能否承受、調價依據是否合理和調價方案是否科學三個角度分析了排水價格的形成機制，指出價格管制的目標應當是綜合考慮效率、公平與節(jié)約資源三者之間的平衡，并對今后我國城市排水價格改革提出了建議。
　　關鍵詞： 排水費； 價格聽證； 價格管制
　　中圖分類號：TU992.0　　　文獻標識碼：c　　　文章編號：1000-4602(2004)10

Thinking About the Adjustment of Wastewater Charge in Shanghai
ZHOU Jian-liang， ZHU Da-jian
(School of Economics and Management，Tongji University，Shanghai 200092，China)

　　Abstract：The background and fundamental basis on adjustment of wastewater charge were introduced，and the mechanism on pricing practice for wastewater was analyzed from the points of view of the level bearable to residence，rationality of price adjustment basis，and scientific price adjustment plan．It was pointed out that an overall consideration of the balance between efficiency，fairness，and resources saving should be taken as the target of price control．And finally the future urban wastewater price reform
　　Key words：wastewater charge； hearing on price； price control
　　
　　2000年，上海市中心城區(qū)的排水運營體制按照投資、建設、運行、監(jiān)管“四分開”的原則，將原城市排水有限公司調整重組為1+1+3體制(上海市城市排水有限公司、上海水環(huán)境建設公司以及上海城市排水市南、市北、市中運營有限公司)，上海市排水公司履行上海市屑公共排水設施的資產經營管理、中心城區(qū)排水收費、排水工程項目投資以及排水設施委托運行和費用結算等職能，三家運營公司則主要承擔了城市污水處理、污水干線輸送、市區(qū)防汛排水等設施的運行管理，每年的收入經排水公司核算后，按照各運營公司完成的業(yè)務量計算、支付運營費用。
　　隨著市場化改革的深入，排水系統的投資也逐漸走向多元化格局。1998年—2003年上海中心城區(qū)的污水治理累計投資為167億元。其中，政府性投資為71.2億元，占42.6％；外資貸款為43.4億元，占26％；國內銀行貸款為28億元，占16.8％；國債轉貸為18.2億元，占10.9％；社會投資為6.2億元，占3.7％。
　　上海自1996年4月起在全國率先征收了居民排水費，目前上海市居民和非居民的排水費統一為0.70元／m³，排水費中的0.51元／m³以及市財政的雨水補貼作為排水公司的主營收入，全部用于中心城區(qū)的污水處理、污水干線輸送和防汛排水的運營支出。上海市排水系統實施“四分開”改革以來的運營狀況見表I。

表1 2000年-2003年排水系統的運營狀況
Tab.1 The operation status of drainage system from 2000 to 2003

　　盡管上海市的治污能力逐年提高，但是存在的問題也不容忽視，主要體現在：①污水處理率和處理程度偏低。一些發(fā)達國家主要城市的污水處理率目前一般都在90％以上，處理程度基本為二級和二級以上標準，而2003年上海的污水處理率僅為62.8％，其中二級以上處理程度的只占19.8％。②治污設施建設滯后，已有設施陳舊老化嚴重，中心城區(qū)尚存污水收集的空白區(qū)，導致37.2％的污水直排河道。③污泥處理落后，目前多采用填埋方式處理，不僅浪費土地資源，也易造成二次污染。
1　排水費調價的依據與方案
　　根據排水費調價申請報告，此次調整主要考慮排水系統2004年起新增運營費用的因素。新增運營費用由兩部分組成：一是市排水公司的新增運營成本，包括新建竹園污水處理廠和白龍港污水處理廠的運營費用、老的污水處理廠升級改造后的新增運營費用、部分中心城區(qū)排水設施管網改造費用以及重點排水戶在線監(jiān)測系統的安裝運行費用，共計3.54億元；二是蘇州河綜合整治一期工程的新增運營費用(計6600萬元)。兩項新增運營費用共計4.2億元／a。
　　此外，申請報告認為上海目前的綜合水價在全國主要大中城市仍處于中等水平，雖然排水費所占比例已經較高，但由于上海屬于水質型缺水城市，對水環(huán)境的治理要求比較高，污水處理難度大，污水管網的覆蓋面處于全國第一，因此污水處理費用相對較高。
　　在調價申請中提出了兩種方案：一是居民與非居民排水的收費標準適當拉開差距，排水收費標準由現行統一的0.70 元／m³分別調整為居民1.00元／m³，非居民1.20元／m³；二是按排放污(廢)水性質分類計價，適當拉開差距。
　　在方案一的基礎上，為更加合理地體現“按污染程度收費”的原則，并為逐步建立“按質計價”的收費機制創(chuàng)造條件，擬對排水戶按其排放污(廢)水性質分類計價：①居民1.00 元／m³；②機關事業(yè)單位1.10元／m³；③一般排水戶1.20 元／m³；④重點排水戶(化工、皮革、造紙、印染、餐飲、制藥、金屬冶煉等企業(yè))1.40元／m³。
2　對排水費調價的思考
2．1 居民能否承受
　　在聽證會上，上海市排水公司認為居民排水費上漲0.3元／m³，若按照三口之家的自來水用量為15 m³／月計算，新增支出僅為4元／月，應該能為大多數的家庭所接受。筆者認為此種測算方法不妥。
　　從物品和服務的經濟屬性來看，自來水提供和污水處理都屬于準公共物品的范疇。較為合理的測算應當是根據居民對水價的承受能力而不是絕對支付能力來確定此類物品的價格。國外一些城市居民家庭水費占其月平均收入的比例大都在0.5%～3．0％之間。盡管各國對水價會作周期性的調整，但就居民水費支出占家庭收入的比例來說基本保持穩(wěn)定。以上海統計局的數據為例，2002年上海市城市居民家庭人均可支配收入為13250元，以三口之家用自來水量為15 m³／月計算，則水費支出占家庭收人的比例在調整前為0.75％，調整后為0.87%。與國外城市相比該值雖然處于中下水平，但應當注意到該年度上海市人均可支配收入低于10000元以下的家庭多達30.2％，低于15000元的70%以上，如此龐大的中低收人家庭比例是在水費價格調整時必須考慮的因素。建議市政府在考慮上海市水資源情況和綜合社會各方面意見的基礎上，確定一個相對穩(wěn)定的居民水費支出占家庭收入的比值，作為今后調整水價時的一個重要參照指標。
2．2 申請調價的依據是否合理
　　聽證會上對調價申請質疑最多的，就是所附的市屬排水企業(yè)運營成本核算和新增運營成本估算兩項。申請排水費調整的依據有二：一是排水企業(yè)經營收不抵支，上海市城市排水公司和上海市城市排水市北、市中、市南運營公司2000年--2002年共計虧損5.8億元；二是新增運營費用巨大。上海市排水公司希望此次調價能全部彌補其新增成本，其凋價方案的排水費增收測算結果也基本與此相當。
　　申請調價的依據是否合理呢?污水處理等成本遞減行業(yè)的價格形成方式通常有三種：邊際成本定價、平均成本定價和壟斷定價。從經濟福利的角度來說，邊際成本定價最優(yōu)，但企業(yè)經營會出現赤字；壟斷定價最差，但企業(yè)經營利潤最大。從實際出發(fā)，一般應采取次優(yōu)的平均成本定價方式，但由于其產生的經濟福利小于邊際成本定價，即其資源配置效率低于邊際成本定價下的效率，這種情況下政府會同時采取相應的價格管制政策以提高資源配置效率。
　　國外最具典型意義的公用事業(yè)價格管制模式有兩種：一是美國的投資回報率價格管制模式，二是英國的最高限價管制模式。雖然以上兩種定價模式都以企業(yè)成本為基礎，但是對企業(yè)提高效率的刺激效果卻截然不同：投資回報率模式刺激了企業(yè)投資但難以刺激企業(yè)提高效率，而最高限價模式有效地促進了企業(yè)提高效率卻抑制了企業(yè)的投資動力。我國目前正處于經濟的高速發(fā)展時期，城市的水、電、煤氣和道路、橋梁、隧道等基礎設施短缺，亟需各類企業(yè)向該領域轉移和增加投資。另一方面，這類基礎設施行業(yè)又基本是延續(xù)計劃經濟體制下的經營格局，即由國有企業(yè)事業(yè)單位在特定區(qū)域內實行獨家壟斷經營或是寡頭壟斷經營，基礎設施物品和服務的價格主要是以企業(yè)的個別成本作為定價依據，企業(yè)成本越大，價格就越高。在實踐中則表現為企業(yè)的成本不斷加大，不斷要求政府提價，而政府與企業(yè)間對成本信息存在著嚴重的信息不對稱性，政府在相當程度上只能默認企業(yè)發(fā)生的實際成本，如果最終企業(yè)成功提價，企業(yè)發(fā)生的成本則“實報實銷”甚至“虛報多銷”。上海排水公司的三年成本審計報告中資產折舊占到總成本的50％～55％，代表們對此提出強烈質疑，但并未得到合理的解釋。這樣的價格政策結果是企業(yè)把調價(而不是通過技術進步和內部增效等途徑)當作了扭虧為贏的手段。
　　對成本遞減的基礎設施行業(yè)來說，根據企業(yè)平均成本的變動作價格的調整，在經濟學上是合理的。但是，現存問題一方面是此類調價涉及到的經營企業(yè)、政府和公眾之間存在著嚴重的信息不對稱，政府與公眾通常都是在企業(yè)申請調價時才對企業(yè)的經營狀況予以關注，并隨調價的結束而結束；另一方面是我國現行的公用事業(yè)價格政策對企業(yè)提高效率缺乏激勵。價格聽證機制更多的是提供了一個多方“討價還價”的平臺，并不能從根本上解決問題。因此，今后的改革應當兩方面并重：一是建立此類壟斷行
業(yè)的成本透明機制，加強對企業(yè)成本的審查，定期向社會公布相關企業(yè)運營信息；二要借鑒英美的價格管制做法，探索建立適合我國國情的價格管制機制，既要鼓勵企業(yè)加大投資，又要激勵企業(yè)努力增效。
2．3 調價方案是否科學
　　上海市排水公司提出的兩種調價方案都體現了差別定價的概念，方案一僅對居民與非居民的排水費作了差別定價，方案二在方案一的基礎上對非居民排水戶作了細分。對于污水收集、處理行業(yè)來說，由于其實際的壟斷性，政府允許排水公司對工業(yè)、商業(yè)和居民等不同排水戶采用不同的處理價格，用戶市場被污水收集管網天然分離，所以它具備了實施差別定價的條件。企業(yè)實施差別定價的目的一般被認為有兩種，一是為了獲取最大限度的超額利潤，二是為了回收企業(yè)投入的巨大成本。前者通常被認為是壟斷定價的表現形式，因而屬于不正當的差別定價，并為政府所管制。而后者被認為能夠補償相關企業(yè)的投資成本，有利于繼續(xù)擴大供應量，滿足消費者的需要，因而是合理的差別定價。從上海排水公司的調價申請中可以看出，兩種排水價格調整方案都是在考慮了居民與非居民排污性質和處理難易的基礎上，以彌補其經營成本為目標。從其申請?zhí)醿r的目的來看，兩種方案都屬于合理的“差別定價”，在聽證中也得到了公眾和相關主管單位的認可。
　　從目前我國各地的水價構成來看，排水費的征收尚處于起步階段，已征收的城市也基本是采用了線性收費模式。現存問題是：一方面相對于自來水費來說，排水費在水價中占的比例偏低，但由于制水成本和污水治理成本基本相當，造成了各地水務市場大都集中在供水領域；另一方面，供排水價格的改革趨向是水處理的商品化越來越被強化，而水本身作為生活必需品和稀缺資源的基本屬性卻被忽視，造成了改革就等于漲價的錯誤印象。因此，科學的水價結構應遵循以下三個原則：第一，能夠保證企業(yè)收支平衡，可以考慮實施容量計量兩部排水價，以容量排水價補償污水治理企業(yè)的設施投人成本；第二，有利于促進稀缺資源的節(jié)約和再利用，對居民的計量排水引入階梯水價，對于超定額用水實施階梯加價，對企業(yè)的計量排水則將分質計價和階梯水價相結合，以促進節(jié)水和減污，保護水資源；第三，充分考慮到各收入階層的承受能力，階梯水價的第一級應充分考慮居民的基本需求量，實施免費排放或超低價排放。

　參考文獻：
　　［1］ 王俊豪．政府管制經濟學導論[M]．北京：商務印書館，2001．
　　［2］ 丹尼爾F史普博．管制與市場[M]．上海：上海人民出版社，2003．

　　E—mail：jlzhoured@sina．com
　　收稿日期：2004-06—30