王會峰 王長征
上海濟邦投資咨詢有限公司

特許項目招商的性質

　　我們知道，建設部規定實行特許經營制度的城市供水、供氣、供熱、公交、污水處理、垃圾處理等，都屬于壟斷性行業及關涉社會公共利益的項目。壟斷性行業很難像競爭性行業那樣通過產出品或服務的市場競爭影響供需水平。換句話說，競爭性行業可以借助產出物市場競爭實現資源配置的目的，而壟斷性行業由于不存在產出物市場的競爭，提高資源配置效率的一種常見方法是政府強制性把競爭提前，在壟斷行業的進入環節讓可能的經營者開展競爭。
　　因此，特許經營項目招商從性質上分析，是一種競爭性遴選機制，用以解決這類壟斷行業的后道市場競爭失靈問題。
　　從另外一個視角看，特許經營項目的監管有準入監管和運營監管兩大主要內容，政府實施準入監管的抓手就是項目投資者招商。

此招標非彼招標

　　目前，各地在特許經營項目的市場化運作過程中，大多數用“招標”的提法，且基本照搬工程招投標那套做法來開展特許經營項目投資者的選擇工作，我們認為有所不妥，其理由可以歸納如下：
　　（一）相關法律和行政規章尚不完善。
　　通過公開招標方式選擇特許經營者的規定最早見于建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城[2002]272號文），后在126號令中進一步明確。但是126號令第八條對招標程序的描述比較簡略，這可能與126號令本身并不是一個有關特許經營權招商程序的細則性文件有關。一些地方，操作層面就依照《招標投標法》中的規定執行。2002年9月的《北京市政府項目法人招標投標程序規定（試行）》（京政辦發[2002]42號文）提出了項目法人招標的概念，并有詳細的操作流程規定，可以看出，該處項目法人招標非通常的工程招標或設備材料采購招標。
　　（二）特許經營項目的投資者招商與工程招標存在很大差異。
　　《招標投標法》第3條“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標”，實際上揭示了該法所稱“招標”是針對工程建設中的勞務和服務以及設備材料的采購的競爭性選擇程序（以下統稱“工程招標”），與特許經營制度中選擇項目投資者的程序性質不同。工程招標選擇的是一個合格的承包商或供貨商，達成的是短期合同（一般3~5年以內）；而投資者招商選擇的是一個合格的特許經營項目投資者，達成的特許協議往往長達20年以上。特許權項目招商中有大量工作是考慮長期性風險如何在招商方和投資者之間合理、公平地分配。因此，雖然投資者招商和工程招標都屬于競爭性選擇程序，但兩者還是存在很大差異，簡單說“招標”選擇特許經營者并不合適。
　　事實上，投資者招商的程序應該有更多的靈活性，以適應不同特許經營項目的特點，譬如供水企業的股權轉讓和垃圾處理BOT項目在招商程序上有較大不同。2003年的《深圳市公用事業特許經營辦法》對獲得特許經營權的程序規定就比較靈活，“授權主體可以采取招標、招募或法律、法規、規章規定的其他方式，公平、公正地將某項公用事業的特許經營權授予符合條件的申請者”。
　　總體而言，特許經營項目的招商工作更類似于投資銀行業務。從這一點也可以理解深圳水務集團在轉讓部分股權時其財務顧問采用“有限招標+策略私募”的稱謂來定義投資者遴選程序的原因了。
　　（三）現階段工程招標的弊端可能波及到特許經營權招商工作。
　　目前特許經營項目操作實務中已經出現過去工程招標的一些弊病：過分強調商務價格，以最低價中標，投資者進入后再與招商方協商調整價格，達到內外勾結，黑箱操作的效果。
　　如果不強調綜合評審，不看中投資者對特許經營行業和項目的技術實力和運營經驗，不考慮投資者企業文化與特定項目內容的匹配，以工程招標的程序簡單化處理特許經營權招商，無疑將與政府的市場化方向南轅北轍。
　　這也是我們主張使用含義更廣泛的“招商”來代替“招標”的原因。

中介服務機構應該注意的問題

　　市政公用事業的特許經營制度和特許經營權招商是國內最近幾年的新生事物，過去只有少數幾家專業的基礎設施咨詢公司提供招商顧問的中介服務。近一年隨著126號令的實施，有越來越多原來從事工程招標業務的招標代理公司介入。他們的參與帶來了過去積累的招標程序的豐富經驗，有利于特許經營制度的盡快發展，但同時出現的某些跡象值得關注。
　　部分招標公司對特許經營項目理解不深，一味照搬工程招標的程序和法律文本；或者為了提高競爭力，服務費報價很低，結果形成“一個本本（招商文件或招標文件）包打天下”，看似操作速度很快，但忽視招商方案和項目結構設計的嚴重后果在特許經營協議執行幾年后必將出現。
　　因此，原來從事工程招標代理的公司參與特許權招商服務是一個好現象，然而投資者招商和工程招標的區別應該是他們亟待認清的關鍵問題。政府和招商單位也應該警惕那種以極低報價進行惡性競爭的中介機構，須知這很可能是未來一系列麻煩的開始。

中介服務的主要內容

　　在規范的特許項目投資者招商中，中介機構的咨詢服務應該包括兩大部分內容，一個是招商方案設計，另一個即為招商實施。
　　招商方案著重于項目的結構設計和邊界條件的分析、確定，往往需要中介機構在詳盡的現狀調查基礎上，根據項目的實際情況設計最合適的交易結構、投融資結構和合同結構；各類招商邊界條件需要與招商方和其他相關政府部門會商確定。
　　招商實施則是在已獲批準的招商方案基礎上，結合項目特點采用公開招標、招募或競爭性談判等方法進行投資者/經營者的遴選。其中涉及資格審查、招商文件編制、現場考察和答疑、綜合評審、澄清談判等工作環節。