張三立
中國國際工程咨詢公司

　　近期，中咨公司對福州市東區洋里污水處理廠、秦皇島市北戴河西區污水處理廠、包頭市污水處理工程、杭州市四堡污水處理項目等4個國家重點建設項目作了重點調查和研究，這批項目都是在1996年以后開工建設，現已建成投運，并且均經過中咨公司的項目評估。
　　項目績效評價結論是，這些項目的工程均提前或按工期計劃完成；投資控制比較好；工程質量優良；4個項目均實現工程建成。這些污水處理廠所采用的二級生化處理技術成熟，裝備可靠，運行基本正常，適合項目實際；4個項目基本實現了技術和能力的建成。由于項目投資主要是由政府財政和國債的公共投入，對項目無法進行真正意義上的項目財務評價；效益評價的重點應是環境和社會的效益和影響。項目的社會和環境效益明顯。
　　項目績效評價認為，這4個項目的直接目的基本實現，社會和環境影響初步形成，項目是基本成功的。

存在問題

　　(1)污水處理廠項目前期可研、設計階段的污水水質測算不準，影響了建設規模和處理效率。例如，福州洋里項目的實際進水水質主要污染物含量只有實際值的一半，而包頭北郊項目的實際進水水質主要污染物含量卻高于設計值一倍。
　　(2)污泥沒有妥善處理和安全處置，容易造成二次污染。4個項目中只有杭州四堡實現了污泥消化處理，其余3家基本沒有處理，脫水后外送；北戴河西區污泥經檢測后農用，其他3家均送垃圾場堆埋，污泥沒有得到安全處置。污泥處理已經成為一個嚴重問題。解決污泥處置需要更多的投資，污水處理費用也將明顯增加。
　　(3)污水處理成本高。項目的實際運行成本、經營成本大幅度高于可研評估，而實際污水收費比前期預測有大幅度下降。通過污水收費只能維持污水廠的簡單經營，無法進行大修維護，更不可能償還項目的固定資產投資債務。如果考慮污泥處理的投資和成本、配套管網的運行成本，污水處理的經營成本還將大幅度提高。另一方面，如果按照完全成本來確定污水處理收費，居民的負擔將增加1～4倍，現階段是難以實現的，特別是欠發達城市的貧困群體將更加困難。
　　(4)現行體制下，污水處理廠產權和經營權不分，責權利不清，管理層次、管理人員過多，加大了運營成本，企業法人無法實現現代企業制度，污水處理廠的可持續能力很差。

主要經驗教訓

　　(1)城市污水處理廠的建成運營對改善城市環境，提高人民生活質量具有重要的意義，應該加快城市污水處理廠的建設。作為公共事業，政府是城市污水處理廠的投資主體，財政預算和國債姿金是建設污水處理廠的主要資金來源。
　　(2)項目前期對污水水量和水質的估測對污水處理廠建設規模和處理工藝的決策十分重要。鍘如福州洋里項目和北戴河西區項目，可研提出的建設規模偏大，項目評估根據實際調查，把規模分別壓縮了三分之一和30％，節約了投資，提高了效益。
　　(3)城市污水管網建設是污水處理廠項目決策評估應該重視的一個重要條件。例如在福州洋里項目評估和設計時，由于認識到管網的重要性，增加了配套管網建設投資，保證了污水處理廠的污水進水。而杭州四堡項目則是在污水管網建成后立的項，項目建成投運后處理能力很快達到并超過設計能力。配套污水管網建設先于污水處理廠立項應該成為決策的先決條件。
　　(4)污泥處理應該成為污水處理廠項目的一個不可分割的重要組成部分同時投資、同步建設。積極開展合理的污泥處理適用技術的研究和開發，因地制宜，切實解決已建城市污水處理廠的污泥處理問題，防止二次污染。
　　(5)4個項目可研評估經濟分析的運行成本和經營成本的測算過低，誤差普遍偏大，抬高了項目的財務效益，值得總結。此外，福州洋里項目由于評估建設規模縮小，但總投資估算基本沒減，誤差較大。應改進可研評估工作，經濟測算要更加細致。對于公共投資項目，要增強社會評價力度，提高前期咨詢質量。

若干政策思考

　　1．城市水資源管理的戰略
　　水環境保護必須遵循合理開發、節約使用和防治污染三者平行的原則，把水質和水量統一考慮。
　　飲用水源是城市的命脈，是治水的重點，也是水污染防治工作的首要目標。消除城市中各水系的污染，改善城市水環境質量，是治水的第二個重點。
　　2．城市污水處理建設的規劃
　　城市污水處理建設是一項系統工程，包括收集污水的污水管網和污水泵站以及污水處理廠、污水回用系統和污泥綜合利用，并涉及工業廢水的排放管理、污水受納水體的環境容量和質量標準、城市規劃道路及地下管線綜合、城市河湖規劃及防洪規劃、以及城市環境保護規劃水體的水域功能分類和環境保護等要求。城市排水工程規劃是城市污水建設項目立項的根本依據。
　　3.污水處理行業的發展背景
　　城市污水處理與城市供水構成城市水業。以效率為目標的市場化已成為國際水業發展的主流趨勢，但是也不能忽視世界上包括美國在內的多數發達國家，在水業建設和經營上仍由公共機構擔當主角的現狀。近期國家有關部門和部分省市出臺了一系列推進水業產業化、市場化的文件，沒有形成法律層次的保障，中國水業市場化在實施層次進入了一個政策模糊期。污水處理設施缺乏問題更加凸現，作為城市基礎設施重要組成的水業設施的建設和更新需求巨大的投資。我國水業投資的主體是城市政府，而城市政府在水業建設方面沒有足夠的資金渠道，缺口巨大；同時大量社會資金卻沒有可靠的進入水業的投資渠道。傳統的水業企業在城市范圍內形成相對壟斷經營，在產業結構上總體呈現規模不足，體制和機制致使其管理落后，市場經驗缺乏。
　　4.市場化與政府在水業的投資主體地位
　　水業市場化要求按照市場化規律去核定水業的成本和收益，通過規則，改變原來政企不分的經營管理關系，明確政府、企業和消費者三方的責任、權利和義務關系。基于水業的固有特征，有相當一部分投資，如水源保護、管網建設與維護等投資很難納入計量范圍，屬非經營性資產，需要政府以財政形式支付，體現社會效益；另一方面，出于節水和技術引導等戰略需要，即使是可以清晰核定成本和收益的領域，政府也需要提供部分引導性資金。以上兩部分的政府投資不應納入投資回報的基數之中。此外，有些項目的實施，如管網系統，關聯面很寬，是資源統籌配置特征的項目，必須要政府來投資和實施，發揮政府的協調特長，提高效率。
　　城市水業往往其外部收益大于所創造的內部收益。作為重要的城市基礎設施，城市水業的健全和完善將使城市發展條件和投資環境得到明顯改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部效益。市場化要求投資多元化，但水業的收益結構特征決定了政府不可能從水業市場化的投資主體中退出。政府是水業公益性、引導性、補貼性投資的主體，不能將其責任轉嫁給公眾。
　　5．政府的責任
　　污水處理業市場化不是一般意義上的招商引資，而是對投資、建設、運營、服務等行業全過程的監管責任。市場化是水業改革的手段，其根本目標在于實現公眾利益和社會利益，簡單講是通過市場化手段來提高水業的運行效率，讓公眾在少量支付下得到優質的產品和服務，同時滿足環境保護的要求。許多城市政府把引入資金當作水業市場化的首要或唯一目的，其定位偏離了水業改革的根本目標。政府行業管理不僅需要關注項目的投資和建設這一階段目標，更應該關注于穩定安全和高效率的運營。水業市場化的開放不僅局限于投資市場，更應包括高效成熟的運營商的引入。市場化非但不是城市政府甩掉了水業投資的包袱，而是背上更加嚴格監管的責任。
　　城市水業的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。但是受水業相對壟斷經營方式的制約，作為費用支付方的消費者無法通過競爭性選擇，來監管產品質量與服務，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費實際上更是一種連產品都不能見到的消費支付。水業的這種公眾無力有效監管的產業形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責。

對策建議

　　(1)城市污水治理應與城市供水、節約用水等，突破行業、行政界限，統籌規劃。污水治理應按流域或地區，制訂水資源戰略，在區域戰略規劃的指導下確定城市污水治理的政策法規。
　　(2)城市污水處理是政府是向納稅人提供的公益性公共服務，政府對城市污水處理的規劃、建設、運行、服務負主要監管責任。政府是污水處理行業公益性、引導性、補貼性投資的主體。在投資多元化的進程中，政府仍然是城市污水處理廠建設的投資主體，并通過收費來支付污水處理廠的運行和維護費用。
　　(3)在確立城市污水業的最高公共利益目標與產業化、市場化方向統籌協調的基礎上，明晰城市污水處理廠的產權關系，在明確污水處理廠為市民提供優質服務和保護環境的公共責任，實行特許經營權制度，吸引高效成熟的污水處理廠運營商，實現企業化管理，推行現代企業制度。政府要加強監管力度，切實維護廣大市民的利益。
　　(4)當前城市污水處理收費還不宜把項目建設的固定資產投資計入運營成本，特別是新建項目投資較多，一般市民難以承受。所收處理費價格應以維持污水處理廠日常運行、檢修和管理為基礎，保本微利為標準來制訂。同時，對于城市貧困群體必須采取政府補貼的辦法。
　　(5)城市污水處理的建設規劃應十分重視外部條件，要與城市建設規劃、環境保護規劃、城市供排水工程規劃、工業污染控制規劃等相結合，根據當地社會經濟發展和自然環境條件，確定規劃目標，制訂發展戰略，建立備選項目庫。
　　(6)城市污水處理廠項目的策劃階段要依據規劃和政策，認真進行排水現狀調查，準確預測水質水量，實地考察配套管網，進行工藝技術的多方案比較，因地制宜，不要強行規定所有項目都必須采用二級生化處理技術，研究并解決污泥處理和處置，根據條件考慮水回用計劃等，提高和改善投資決策水平。