傅濤

　　投資體制一直是水業市場化進程中長久的痛，水業市場化進程正面臨資本的困境：
　　單一國有撥款投資的低效和腐敗，屏蔽了水業大比例的有效市場；來源于政府資金投資體系的層層審批制度，使水業社會投資表現出太多的不適應與無奈；投資主體和責任主體的長期錯位，妨礙了政府投資決策的科學性和民主性；國有投資與社會的投資的無序交織與混雜，則進一步擾亂了市場競爭；政府對社會資本投資不科學的越權管理，又極大地降低了社會投資的效率；死板的審批體制束縛，使企業不能成為真正的責任主體；投融資體制的保守規定，使企業無法合理獲得合理融資的空間；……
　　十六屆三中全會確定了的投資體制改革的方向，2004年7月25日終于在將近一年后由國務院做出《關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），雖然《決定》的內容并不新奇，其精神大多都已在2003年9月的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出，但是，此次國務院發布《決定》仍然意義重大。它標志著投資體制改革由"精神"正走向具體實施。
　　《決定》是規范整個投資領域的大事，就作為城市公共基礎設施的城市水業而言，受到的影響將是全方位的。其指導思想的全面和高度，其"誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險" 的基本原則的強調，其改革目標的明確，這里不再祥述。下面結合城市水業的特點和具體情況做幾點討論。
　　1、項目審批制度的改革
　　《決定》指出："徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。"城市水業因為管理公眾利益，是限制類項目，政府將從維護社會公共利益角度進行核準。對于企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府只審批資金申請報告。
　　決定同時發布了新的 《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)，目錄中列入了城市供水項目的核準權限："跨省(區、市)日調水50萬噸及以上項目由國務院投資主管部門核準，其他城市供水項目由地方政府投資主管部門核準"。按照規定由企業投資建設實行核準制的水業項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。大大簡化了程序，業將改進以往不合理的建設程序。以前由政府審批項目需要先制定"可行性研究報告"等技術性文件，立項后再進行法人招標，大大妨礙了投資項目建設的科學性和工藝優化的可行性，《決定》使這一不合理程序將得以改進。
　　但是，污水項目沒有列入核準目錄，將意味著完全開放，這一點需要完善。而且，項目沒有區管網和水廠的不同，沒有區分水業中壟斷性業務和非壟斷性業務的不同，也需要在行業的投資體制規定中補充細化。
　　2、鼓勵社會投資進入
　　《決定》在三中全會精神的基礎上，進一步明確了放寬社會資本的投資領域，"允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域"，城市水業當然在其中。同時明確了進入的方式，將通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式進入。并且確定了公共項目向社會公開實行項目業主招標。這為目前水業盛行的BOT等市場化項目招標形式提供了保障。
　　3、企業投資項目的融資渠道得以拓寬
　　允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。并且，將選擇一些收益穩定的基礎設施項目進行試點，通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集建設資金。在嚴格防范風險的前提下，改革企業債券發行管理制度，擴大企業債券發行規模，增加企業債券品種。按照市場化原則改進和完善銀行的固定資產貸款審批和相應的風險管理制度，運用銀團貸款、融資租賃、項目融資、財務顧問等多種業務方式，支持項目建設。這些政策為企業融資提供了保障。
　　4、界定了政府投資范圍
　　決定提出："政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化"。這一點肯定了政府投資在城市水業中的不然存在。
　　但是決定對政府投資界定在水業中的合理性存在一定問題，決定提出："能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設"。這一點可能會使水業投資收益完全依靠水價支付，進而成為城市政府推卸投資義務的誤導和借口，不十分恰當。
　　5、加強政府投資項目管理，推行"代建制"
　　上海水業建設的經驗證明，對城市水業這種非經營性政府投資項目推行"代建制"，十分必要。"代建制"即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。"代建制"能夠有效地杜絕政府濫用職權。
　　6、筆者認為，對城市水業而言，《決定》最為重要的一點是認可了利用市場機制來發揮政府投資的效益
　　政府投資在城市水業不可缺少和政府投資使用的低效是一對長期困擾水業投資的矛盾。無數地方城市政府在兩個極端中徘徊，要么逃脫投資責任，對城市水業投資"摔包袱"，要么濫用各級政府資金（包括國債），造成浪費和低效，甚至腐敗。一年來，我們一再呼吁做好市場機制與政府投資的有效銜接，終于在此《決定》得到體現。《決定》提出利用特許經營和投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。
　　特許經營制度在首次在國務院的《決定》中得到肯定，要求對于具有壟斷性的項目，試行特許經營，進行業主招標制度。對已經建成的政府投資項目，可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎設施建設，這一規定為水業整體產權轉讓以及TOT的項目形式鋪平了道路。
　　但是有一點值得擔心。城市水業的市場化在許多地方已經被曲解和作用被擴大了，政府一賣了之的傾向日趨嚴重。此決定的出臺必將進一步加速市場化的進程。作為市場化重要保證的政府市場監管體系如果不能及時建立，市場化可能立即面臨過熱和混亂。