——也論環境保護的制度創新

李仕林
重慶市環保局

　　“可持續發展戰略”是我國的基本國策。它既代表先進生產力發展的要求，又代表先進文化的前進方向，更代表了中國當代和子孫后代最廣大人民群眾的根本利益。生態與環境保護是可持續發展戰略的重要組成部分，直接關系到我國城鄉居民每一個人的生活質量，它是全面建設小康社會的重要內容之一。堅決而正確地實施“可持續發展戰略”，是貫徹實施“三個代表”的需要。正是基于此，環境保護應當成為公眾參與程度很高的一項社會公益性事業。
　　二十年以前，當我們正在為解決普遍溫飽而奮斗的時候，公眾很難象今天這樣關注環境問題。在已經基本建成小康社會，并向全面建設小康社會繼續前進的過程中，隨著城鄉人民生活水平的提高，人民群眾必將越來越關注環境問題，對環境質量的要求也會越來越高。公眾不斷提出的知情要求和參與要求，必然會成為一種新的社會傾向。因此，各級政府應當不斷地滿足人民群眾的這種要求。環境權是繼生存權、健康權、受教育權等基本權利之后，我國政府向人民群眾提供的另一種重要的權利。
　　當前，我國公眾已經參與了許多環境保護工作。例如，普及公眾的環境保護知識，提高公眾的環境保護意識，發表環境狀況公報，接受人民群眾的環境投訴，聽取人民代表對環保工作的意見和建議，發動公眾參與“從我做起”的保護環境的行動等等。但是，隨著溫飽問題的全面解決，小康質量的不斷提高，人們對政府怎樣解決環境問題也會越來越關心。現在已有的公眾參與程度和公眾參與方式，已經并將越來越不能滿足公眾這一日益增長的要求。同時，各級政府要有效地保護和改善生態環境質量，也離不開公眾更廣泛更深入的參與。我國的經驗如此，世界各國的經驗也如此。從某種意義上說，全世界的環境保護工作今天的局面，首先是由公眾推動的。如何讓公眾更廣泛、更深入地參與到政府改善環境質量的工作中來，是各級政府需要考慮的課題。以筆者所見，需要從三個方面入手。

一、 進一步擴大公眾對環境問題的知情權

　　公眾有權知道自己生活環境的質量，了解環境中存在的問題、解決的途徑、政府當前和長遠的工作步驟、政府階段性目標的實現程度等等。公眾的知情權應當是人民群眾最基本的環境權益。
　　各級政府的環保部門每年發布的環境狀況公報基本滿足了當前階段大多數公眾的知情要求。但關注環保問題的專家學者、知識界，民間環保組織，和對環境問題特別關注的一部分公眾，已經對此不滿足了。這部分人民群眾是我國公眾參與環境保護的先頭部隊，他們的意見、建議在很大程度上能夠表達人民群眾的要求。他們要求知道更多、更詳細的情況。
　　例如，單個企業的排污情況、對周邊環境的影響程度，目前公眾還無權知道。公眾現在還只能通過自己的眼、耳、口、鼻等感覺器官對污染嚴重的企業進行投訴。即使不涉及任何國家機密和企業秘密的排污監測報告，公眾也無從了解。
　　各級政府環保部門每年都提交一份當地的環境質量報告書。其中有許多能夠滿足專家學者需求的內容。但在許多地方，這樣的環境質量報告書仍然列為“機密”文件，非政府部門的專家學者是看不到的。筆者建議，能否將這樣的環境質量報告書出兩個版本，一個是機密版，專供政府內部使用。在剔除其中真正機密的部分后，出公眾版。發達國家任何地方的環境質量報告書都是公開的。除了公眾版以外，還應規定機密版的保密期限，過期的，應當解密。例如，二十年前的報告書可以公開了吧？但現在仍然是保密的。
　　對城市空氣和重要水域的監測資料建議在網上公開，供公眾隨時查詢。由國家環保總局信息中心主辦的中國環境保護網上，現在可以隨時查詢全國重點城市的空氣質量日報，并提供了查詢歷史情況的統計分析。這種做法非常好，建議能盡快在全國主要城市推廣。今后還可以對專家學者開發更多的、更詳細的監測資料，便于專家學者進行研究。隨著我國信息網絡建設的步伐，建議將可以公開的環境資料盡可能多地在網上及時發布，滿足公眾的需要。目前，雖然許多城市都建立了環境信息網站，但上面的資料一是少，二是陳舊，不能滿足公眾的要求。
　　將政府的環境保護工作進一步向公眾開放，不僅可以滿足公眾對環保工作的知情要求，而且可以大大改善和提高政府環保工作的效率，減少可能產生的腐敗，減少政府資源的浪費，增加公眾的參與熱情。
　　在發達國家我們看到，任何一個地方政府環保部門都辟有公眾閱覽室。它象一個小型圖書館，有卡片柜，根據卡片可以找到向公眾開放的資料。任何公民憑身份證件登記后，就可以進入閱覽室。這種做法值得我國借鑒。建議直轄市、重點城市，有條件的可以先做一些嘗試。可以由簡到繁，由易到難，逐步進行。

二、 進一步拓寬公眾對環境問題的建議渠道

　　“知情”，是公眾深入參與環境保護工作的基礎。進一步“知情”以后，公眾必然進一步參與環境保護工作。公眾進一步參與的重要方式是向各級人大和政府提出改善環境問題的各種建議。
　　在我國環境污染最嚴重的時期，人民群眾對環境的呼聲主要集中在要求解決最突出、最直接的環境污染上。相對地，建設性的建議不占主要部分，對更廣范圍內存在的或具有深遠影響的環境問題也不占主要部分。隨著最突出、最直接的環境污染問題的解決，隨著人民群眾環境知識和環境意識的大大提高，隨著我國大規模環境建設的開展，公眾對環境問題的長期性、艱巨性、復雜性更為了解，對更廣泛、更具深遠影響的環境問題將更加關注，必然會對政府的環境決策和環境投資提出許多有益的建議。這些建議在深度和廣度上都應該是過去階段不可比擬的。
　　進一步疏通人民群眾的建議渠道，篩選、吸納有益的建議，不僅能滿足人們群眾的要求，更是實施決策的民主化、科學化所需要的。
　　系統的、有條理的建議可能會更多地來自知識分子群體和專家學者個人。應當開辟更廣泛的渠道，讓這些意見和建議得以通達。

三、 進一步保障人民群眾對各級政府環境保護工作的監督權

　　我國環境保護法規定，各級政府對當地的環境質量負責。因此，人民群眾有權對各級政府改善環境質量的工作進行監督。
　　保障人民群眾的環境權益，是各級政府職能的組成部分。人民群眾對政府環境保護工作的監督也會越來越多。人民群眾的這種要求，與我國各級政府始終代表最廣大人民群眾的根本利益的宗旨是一致的。
　　上述原則也許在理論上并沒有什么疑義，但是否能在實踐上行得通，卻很值得研究。例如，政府對環境形勢、環境問題判斷的正確性、準確性，政府環境決策的科學性、可行性，政府投資使用的恰當性、合理性，政府解決環境問題的及時性、有效性，政府環境監測的真實性、公正性，如此等等，也許都將成為公眾關注的問題。這些問題公眾是否都可以了解、評論、監督呢？答案顯然是不確定的。
　　我們正在紀念中國環境保護工作開創30周年。如果現在有人說環境污染是資本主義的產物，與社會主義中國無關，那定會貽笑大方。但老一代環保工作者都會清楚地記得，這正是當年中國環保界的主流觀點。這個觀點即使在改革開放以后相當長的一段時間里，仍然影響著一大批環保工作者的思維方式。如果當年允許對此進行討論，也許中國環境保護走過的路程會更短一些。
　　其實今天中國的環境問題、生態形勢、環保工作方式，以及環保工作的方方面面，如果能讓公眾更多地參與，也許我們能在同樣的條件下，做得更多，做得更好。
　　生態與環保，需要更多地發現問題，需要警鐘長鳴。當然也需要肯定成績，鼓舞信心。如今各地都在提出實現環境保護的跨越式發展。環境保護已經成為各地領導人十分看重的政績。與過去環保只是“紙上劃劃，墻上掛掛”的時代相比，這當然是大進步了。但這也帶來另一方面的問題。大家知道，在這種大背景下，特別需要防止操之過急、急于求成等中國容易出現的問題。有的領導者為了追逐政績，只準說成績，不準說問題；夸大成績，縮小問題。有的干脆搞浮夸，說假話。有的地方正在進行環境保護的“大躍進”。對于這類負面情況，上級的監督有時候是很有效的，但常常掛一漏萬。如果公眾不能對政府的環境保護工作進行監督，一旦出現這些問題，就不容易被發現。問題嚴重了再來糾正，損失就大了。如果真讓公眾對各級政府的環保工作進行監督，能更有效地遏制負面情況的發生。
　　當然，對政府環保工作的監督，需要講究方式和效果。除了現有的人民代表、政協委員的監督外，應該開辟更多的一般公眾可能參與的渠道，尤其是關注環保問題的專家、學者、大學生、一般知識分子、一般公務人員可能參與的渠道。內部研討、內部刊物可以更多地鼓勵“百家爭鳴、百花齊放”。具體業務問題，不必都要“統一認識”。
　　如果公眾真正開始關注這些問題，那只能說明公眾環境意識的進一步提高，以及“公眾參與”的進一步實現。
　　現在看來，“公眾參與”，也與社會政治制度無關。我們應該在“三個代表”重要思想指引下，將“公眾參與”同中國特色結合起來，同黨的群眾路線結合起來，同進一步加強社會主義民主法制建設結合起來，將其進一步引向深入，不斷推動我國環境保護事業的發展。