李仕林

　　針對目前我國城市環境基礎設施市場化改革制度設計，筆者提出了承包只是改革的起點，不能是終點的主張。（見中國環境報2003年8月12日第3版）市場化改革究竟如何設計？筆者提出以下建議要點，參與討論。

一、 改革投資體制，建立投資市場

　　改革投資體制是這場市場化改革的核心問題，也是改革的難點之一。
　　政府全面退出投資市場。政府不作為城市環境基礎設施的投資人和經營者，政府只做市場制度的設計者和市場秩序的監管人。但國有資本并不退出市場。而以國有企業或國有控股企業為載體，留在市場內。
　　在上述前提下，建立城市環境基礎設施的投資市場。在符合市場制度，遵守市場秩序的前提下，各種資本均可進入。市場中的國有資本與其它非國有資本，在同一規則下，公開、公平、公正地進行競爭。所有資本都有保值、增值的前景，也都有虧損、破產的風險。政府權力不保障國有資本的保值、增值。
　　繼續國債資金和地方財政對城市環境基礎設施的投入，但投入方式按上述原則進行改變。
　　與投資體制改革相對應的是城市環境基礎設施產權制度的改革。打破單一的國有產權制度，實行誰投資誰所有。但政府應對資產所有者對資產的處置做出特別規定：資產所有者無權將資產閑置不用，也無權自行轉讓資產。政府對違規者實行干預制度。
　　在市場體制真正建立起來以后，具備條件的地方，可以將現有的城市污水和垃圾處理場，一部或全部出讓。

二、改革現有收費制度，變行政事業性收費為市場經營性收費

　　城市污水和垃圾處理收費是一項具有里程碑意義的制度，它使我國城市污水和垃圾處理朝著市場化方向跨出了一大步，為市場化奠定了第一塊基石。但這項制度還存在諸多問題。除了開征面不夠、征收強度未到位等等問題之外，最主要的是，它至今仍然是一項行政事業性收費，與正在進行的市場化改革相悖。改行政事業性收費為市場經營性收費，是市場存在的前提。
　　收費制度之所以設計成行政事業性收費，也與國家包攬城市環境基礎設施的投資和運營緊密相關。如果進行以市場為導向的改革，讓市場力量成為資源配置的基礎性力量，收費的性質、方式和相關制度都必須相應地改革。
　　城市污水和垃圾處理是其所有者對公眾提供的一種服務，是公眾利益所要求的一種必要的服務。其所有者有權直接向公眾收取必要的費用。政府權力有責任讓其所有者在公開、公平、公正的前提下，按期、如數收到這些費用。
　　當政府認為公眾尚無能力負擔全部費用、政府愿從財政拿出缺額部分的時候，這些費用應該如數、按期交給提供服務的人。
　　為了防止暴利，也為了防止不能形成市場，政府應當管理價格。價格不自由，是城市環境基礎設施提供的商品服務，與市場自由定價的商品之間，最大的不同之處。應當建立這類價格的形成機制，使其有利可圖，但無暴利可得。
　　與其它投資市場相比，其規模效益、低風險、高穩定性，必然對非國有資本產生巨大的吸引力。

三、市場準入與特許經營權

　　城市環境基礎設施投資市場，具有投資規模較大，一旦建成必須長期穩定運行，接受政府監管的事項較多等特點。這些特點對資本形成較多的約束，因此必須設立市場準入制度和特許經營權制度。
　　但是在建立這些制度的同時，不能形成新的壟斷。適度、有序的競爭，對于市場形成與健康成長是必不可少的。
　　特許經營權制度是對政府和企業雙方都規定權利義務、互相約束的一種制度。這種制度并非只在實行BOT方式的時候才適用。它是對凡自愿進入城市污水和垃圾處理市場的企業都普遍適用的一項制度。這項制度對國有企業和非國有企業、國內企業和境外企業都平等適用。
　　污水和垃圾處理作為一種特殊的服務行業，與政府之間必須有一些特殊的約定。政府需要對它有特殊的約束，它也需要政府對其合法權益有特殊的保障。這就是特許經營權。

四、污水管網與垃圾收運系統

　　污水管網對于污水處理場至關重要，垃圾收運系統對于垃圾處理場至關重要。只有管網和收運系統與處理場完全配套、同步完成、同步運行，處理場才能發揮其環保效益和經濟效益。這是計劃體制未能解決好的一個大問題。在計劃體制下，承包處理場建設的單位沒有責任解決管網和收運系統，更沒有利益約束機制去促使它關心這個問題。計劃體制主要靠行政命令來解決責任問題，往往出現無人負責的情況。市場體制更多地依靠經濟手段解決責任問題。
　　首先，市場化的收費制度規定處理場只有投入運轉以后才能收費，而且收費多少要根據對污物的處理量確定，政府決無包下來之說。那么，當處理場建成以后，如果管網還不配套，處理量上不去，投資者能不著急嗎？這種制度迫使投資者必須關心管網配套問題。
　　然而讓處理場的投資者也投資管網建設是不可取的。第一，管網費用很高，其與處理場造價之比，在山城重慶，常常在0.7～1.2∶1之間。在平原城市，大概不會低于0.5:1。如果投資者既要投資處理場，又要投資管網，總投資將會翻番，污水處理價格也會翻番。根據我國目前的國情，控制處理價格是十分重要的。因而不宜讓管網費用進入處理價格。第二，管網與污水處理場具有不同的特征。污水處理場的運轉相當于一座工廠，管網的運轉相對比較簡單。處理場具有“處理”功能，管網則只有“輸送”污水的功能。因此處理場日常的運轉和維護比較復雜，管網則比較簡單。
　　筆者嘗試提出一種解決辦法：政府將管網的建設和維護承包給污水處理場的投資者。這就是說，誰投資建設污水處理場，誰就從政府手里承包相應的管網建設和維護。這種做法有明顯的好處。從市場機制講，企業將污水處理場早一天建成，早一天運轉，企業就早一天獲益。管網與污水處理場越配套，收集污水越充分，企業獲益越多。這就可以促使企業將管網早一天建成，并堅持正常維護。這比計劃體制下單靠行政命令解決管網問題要好得多。
　　但是這種辦法也有較明顯的弊端。管網建設實際上失去了競爭，相當于定向議標，容易造成承包人在與政府討價還價中不合理地抬高價格。因此應當想辦法避免或減少這一弊端。比如，在污水處理場投資權競標之前，政府將配套管網建設的標的先做好，作為污水處理場投資權的附屬條件，一起參與競標。總之，一定要改變現在將污水處理場與管網分開競標、各是一個承包人、分別負責、難以同步配套的弊端。垃圾收運系統的情況與此類似，不再贅述。

五、政府監管

　　政府對城市污水和垃圾處理場應該監管的內容比較多，如規劃管理、工程質量管理、收費價格管理、資產處分管理、環保管理等等。一般地，各項管理是由政府相關部門分別實施的。
　　在計劃經濟體制下，這些管理名義上都存在，但幾乎都無法實施。政府自己投資建設的污水和垃圾處理場，政府各主管部門難以對其實行動真格的管理。
　　在市場體制下，這些管理都必須實實在在地進行，否則，無法保障市場秩序。其中，最重要的是環保部門的日常監管。處理量和是否達到環保標準，既是環保監管的主要內容，也是處理場收費的主要依據。
　　目前，重慶市政府和各區縣政府正在為大批污水和垃圾處理場的事務性問題而煩惱。已經建成的污水處理場的處理水量和達標運行，卻很少有人關注。正所謂，該由政府辦的事無人去辦，不該政府管的事卻攬得太多。其實，各地的情況基本與此類似。這正是計劃經濟體制下政府職能錯位的典型表現。
　　能否建立市場化的運作機制，關鍵在各地政府。我國各地差異很大，市場化的起步、收費力度、財政投入等等方面難以劃一，因此不宜全國實行統一的具體辦法。但一個鎮、一個縣也很難形成市場。筆者建議，以省、自治區、直轄市或特大城市為市場區域，搞相對統一的市場化具體辦法比較適宜。在此基礎上，隨著市場的逐步成熟，走向更大范圍的統一市場。
　　隨著真正市場化制度的建立，民間資本和外資將會大量進入城市環境基礎設施投資市場，單一依靠中央財政和發達地區財政投入的局面將會扭轉。許多地方僅僅將處理場作為花瓶使用的局面，也會隨之扭轉。