李仕林

　　我國正式提出城市污水處理的產業化、市場化目標已經三年多了。通過各地的實踐探索，如何實現這個目標的路子正在逐步明朗起來。去年10月14日黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場體制的決定》，為我們正在進行的探索指出了明確的方向，探索中的各種思路也應該逐步統一到十六屆三中全會的決定上來，使我國城市污水處理的市場體制盡快建立起來。
　　根據筆者的學習體會和對各地實踐的思考，嘗試提出建立我國城市污水處理市場體制最重要的幾個問題，以供研究討論。

一、以產權制度改革為核心，建立多元化的投資體制。

　　打破國有資本壟斷城市污水處理產業的局面，實現投資主體的多元化，已經載入三中全會決議，應該沒有什么疑問了。
　　現在的問題是如何打破？
　　首先，現有的城市污水處理場，凡屬國有事業單位的，應該全部改制為國有企業。凡屬國有企業的，應該全部朝建立現代企業制度方向改革。國有資產與這些國有企業之間的關系，必須權責明確。作為企業，它應該具有市場經濟條件下所有企業最重要的共同屬性，如經營、競爭、擴張、破產等等。正在建設或規劃中的城市污水處理場，應當全部按上述方向建立。
　　與這個方向相對立的是政府在市場中的直接投資人地位問題。在計劃經濟體制下，政府是作為直接投資人進入市場的。這與打破國有資本壟斷城市污水處理產業，實現市場化是直接矛盾的。可以說，這個問題不解決，就不會有市場化，就談不上投資主體多元化。因此，政府作為直接投資人必須全面退出城市污水處理市場。遺憾的是，我們正在建設和規劃中的許多污水處理場，各級政府仍然是直接投資人。
　　我國環境保護的國情需要政府大量投資到城市污水處理場，與政府不能作為直接投資人進入城市污水處理市場，在實踐中被混為一談了。甚至有些極力主張市場化的同志也大聲呼吁“政府投資人主體不能退出”，并將其稱為“多元化投資主體”。這顯然是缺乏經濟學常識的。我國飛速發展的信息產業市場中就有政府投資，但政府以直接投資人進入市場了嗎？
　　政府投資只能以國有資本的形式、以國有企業為載體進入城市污水處理市場。只有如此，城市污水處理市場才有可能建立各種資本的平等關系。沒有平等競爭的關系，非國有資本不可能進入這個市場。國有資本的保值、增值，只能靠經營的成功，不能靠政府的行政保護。政府作為直接投資人，一天不退出市場，非國有資本就一天不會進來。從這個意義上講，哪一個城市、哪一個省，政府的直接投資人地位退出得越早，行政保護撤出得越早，非國有資本就會最先進入那里的污水處理市場。
　　政府退出投資人主體地位以后，國有污水處理廠進行現代企業制度改造以后，國有資本的繼續運作就有了前提條件。首先，可以實行股份化，吸納非國有資本入股。也可以部分或全部出售國有股份。
　　為了籌集更多資金建設更多的城市污水處理場，或者為了全面籌集城市污水處理市場化改革成本，筆者建議盡可能多地出售國有股份。
　　在上述條件之下，非國有資本大量進入城市污水處理市場成為可能。
　　這里順便談及一個觀念上的誤區。許多文章有一個共同的潛臺詞，即認為城市污水處理場最終應該“掌握”在國家手中。他們認為，城市污水處理場是社會的公益性基礎設施，當然地不能掌握在政府以外的人手中，否則，就沒有環境安全。他們之所以大力推廣BOT模式，其中一個重要原因，就是污水處理場的所有權最終會回到政府手中。試想，如果所有污水處理場都掌握在政府手中，世界上有哪一個國家的政府能運轉好所有這些污水處理場？如果BOT期滿以后，回到政府手中的污水處理場不再用市場方式交回到企業手中，那這些污水處理場不就又“死”了嗎？
　　一句話，政府只能并且必須管理好污水處理市場，但絕不能直接進入市場去投資和運營。而現實的情況正好與此相反，改革還是比較艱難的。

二、建立城市污水處理市場框架

　　許多有深度的文章都呼吁要盡快建立城市污水處理的市場框架。我們現在只有計劃經濟體制下的城市污水處理模式，沒有市場經濟體制下的總體框架。人們已經認識到，實行城市污水處理市場化，是一個系統工程，單靠一兩項制度的改革是不夠的。比如說，前兩年有人認為只要實行了污水處理收費制度，市場化改革就可以順利推進了。但是，收費制度已經實行兩三年了，市場化改革仍然困難重重。對于市場化總體框架，不同的文章使用了不同的名詞，有的叫“市場化戰略規劃”，有的叫“市場化制度設計”，但不管叫什么，都是指市場制度中核心內容的法制化。可以說，沒有這些核心內容的法制化，哪怕是較低程度的法制化，就沒有市場化。
　　最近有不少文章把污水處理同城市供水放在一起，研究整個水業的市場化問題。筆者不反對“水業”的概念，而且從發展的眼光看，從已經高度市場化國家的經驗看，兩個產業合并有其內在的必然性。但應當指出，城市污水的市場化遠難于城市供水的市場化，我國現階段兩個產業的市場化程度遠不在一個平臺上。對于剛剛起步的城市污水處理市場化，需要一個單獨的政策框架。
　　我們都知道，城市公用事業中，有的完全不能市場化，有的比較容易市場化，有的介乎二者之間。例如，城市廣場、道路（市區道路）、綠化帶、公園、雕塑、公共照明等等，幾乎不可能市場化，必須由代表公眾利益的政府投資并所有。另一些則比較容易市場化，例如城市供電、供水、供熱、供氣、通訊、公共汽車等等。雖然這些行業具有自然的壟斷屬性，但政府可以通過改革措施，打破壟斷，形成競爭，提高效率，改善服務。城市污水處理的市場化則介乎上述兩種類型之間。從已經高度市場化國家的經驗來看，只要措施得當，它也可以成功地走向市場化，但其進入市場化的路程比供水、供電、通訊等復雜得多。
　　一個重要的原因，是人們對于城市供水、供電、通訊等等有著天然的市場需求，比較容易建立供求關系。其買方和賣方的關系，在計劃經濟時代就已經存在。現代社會人們的環保意識雖然提高了，但人們對自己排放的廢水并不容易與污水處理企業之間建立起供求關系。從環境理論上講，這種供求關系是應該存在的，但實踐上需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。供電、供水、通訊即便沒有政府的市場化框架，它也能運作，而城市污水處理就不行。其原因就在于此。市場經濟比較發達的國家，一般都將污水處理費并入供水費用一同收取，甚至將垃圾處理費也納入其中一并收取，使收取污染處理費用的操作簡便易行，其原因也在于此。
　　從全國范圍來講，城市污水處理市場化框架的建立應該是一個由點到面、逐步完善的過程。初始框架可以由于缺少經驗而不完善，但不能缺少法律上的權威性。筆者認為其起碼的權威性應不低于行政規章。因此，由省、自治區、直轄市和計劃單列市一級出臺這類框架是比較恰當的。如果由更下一級的政府出臺框架，一是缺少權威性，二是由于市場小，不利于市場和競爭的形成。
　　框架的核心內容應該包括產權體制、投資體制、收費制度、政府對市場的監管職能和方式等等。根據需要，還可以載入特許經營權制度、過渡期的政府補貼、BOT規則、城市排水管網投資與維護規則等內容。框架應該具有良好的可操作性和前瞻性。初步框架可以在實踐中不斷修改完善，但不能倒退，不能推翻已有的承諾。

三、政府對城市污水處理市場的監管

　　政府只有在作為直接投資人退出城市污水處理市場以后，才能談得上對城市污水處理市場的監管。在此以前，不存在市場，或者說市場中只有政府一個投資人，其對“市場”的監管就是對自己的監管。
　　在市場化條件下，充分發揮政府的監管職能，不僅是維護市場秩序的需要，更是市場得以存在的需要。除了對國有資本的監管以外，其內容仍然是多方面的，也是目前各級政府尚不熟悉的。
　　首先是對進入市場的資本的監管，包括資本準入、資本的處分、資本的退出、國有資本出讓等等。
　　其二是對收費體制的監管，包括收費的分類、收費的價格、對收費的保障服務等等。需要說明的是，近兩年實行的城市污水收費制度，是行政事業性質的收費，本質上仍然屬于計劃經濟時代。它的許多屬性離市場經濟還相去甚遠。
　　第三，對管網的投入和對政府補貼使用的監管。
　　管網問題是實施市場化的難題。目前多數人認為，管網應繼續實行政府投資，筆者也贊同這種意見。但如何將它與市場化的污水處理場結合在一起，是需要在實踐中認真摸索的。
　　至于政府補貼需要多說幾句話。筆者看到兩種極端的意見：要么不贊同市場化；要么認為只要市場化了，就不需要政府補貼了。筆者以為，這都不符合中國國情。市場化以后的城市污水處理收費，除了運營成本外，當然應該包含投資成本，合在一起是很高的。再有，必須包含合理的利潤，合在一起就更高了。由于沒有統一的成本核算標準，報刊上看到的各地的成本五花八門。筆者認為，這些“成本”大多過低，基本不可信。如果真正實施市場化，這些假成本自然會逃得精光。
　　如果立即實施污染者全部付費的原則，污水處理費定會高過供水費用，一部分城市居民會有困難。目前各地的污水處理收費，是根據承受能力制定的，不是根據全部成本制定的。其道理也在于此。因此中國在實施城市污水處理市場化過程中，對城市居民的收費標準存在一個過渡期，不同城市不同地區其過渡期也不同。這部分“缺口”不能由污水處理場業主承擔，而應由當地政府承擔，這就是政府補貼在過渡期內存在的必要性。
　　從這里也可以看出，不等于實施市場化以后，非國有資本涌進來了，污水處理場就可以隨便建多少了。究竟可以建多少，運轉多少，最終取決于全社會的承受力。
　　第四，對運轉效果的監管。可以說，在計劃經濟體制下，政府對城市污水處理場運轉效果的監管，只能是有名無實。在市場經濟體制下，這種監管必須是嚴格的，內容豐富的，同業主的經濟效益緊密掛鉤。業主處理污水相當于代排污者履行環境法律責任。由于業主是獨立的企業法人，被轉移到業主身上的法律責任，政府的環保部門可以真正放開手腳監管。
　　第五，確定相對統一的污水處理價格。污水處理作為一種市場化的服務，其價格不能由供需雙方自行確定，而應由政府確定。其道理不言自明。但其價格在同一地區不能太多，應當相對統一，便于形成良性競爭。
　　當然，政府對這個市場的監管還會有其它不少內容，例如工程質量、安全、排放標準、污染負荷的調節與分配等等。這里只討論了難度較大和目前尚不熟悉的內容。