李仕林

1、 什么是市場和市場化。

　　在主張城市污水和垃圾處理市場化的文章中和各地推進市場化的實踐中，對什么是市場和什么是市場化的理解有很大差異，有的甚至完全不同。例如，有的認為市場化的主要問題就是收取污水和垃圾處理費，是提高收費標準，這個問題解決了，市場化的主要問題就解決了。還有的認為市場化的主要問題是推行BOT，似乎BOT就是市場化。更有甚者，把推行工程項目的招投標制和施工過程中的監理制當做市場化。甚至指定一個項目法人就是市場化。這樣的理解和實踐，說明對市場化的認識并沒有統一。
　　市場和市場化不是在計劃經濟體制內的改革，而是破除計劃經濟體制本身。建立市場關系是市場化的基礎。市場必須有商品，必須有買賣關系，必須有企業的經營行為。
　　計劃經濟體制下的城市污水和垃圾處理場，只是執行政府處理污水和垃圾的指令。一般說來，它是一個事業單位。它既不是處理場資產的所有者，也不負責處理場的經營。其所需經費由政府財政撥款。雖然1998年各地開始向居民和單位征收污水和垃圾處理費，但這種收費屬于行政事業性收費，由政府統一征收、統一調配，是政府行為，并不是處理場的經營行為、市場行為。這雖然是一種改革，是向著市場化的方向跨出了一大步，但仍然是計劃體制內的改革。市場關系并沒有建立，市場化也就無從談起。
　　市場經濟條件下的城市污水和垃圾處理場，必須是獨立經營的企業。它同排放污水和垃圾的個人及單位的關系是商品（服務）買賣關系、經營關系。政府不能是經營者，政府必須與處理場脫鉤。政府的地位應從計劃經濟條件下的投資人、建設者、運行管理人，轉變為市場經濟條件下市場的監督者和市場秩序的管理人。
　　對于“經營”，各方面提出的內涵有很大的差異。我們這里所指的“經營”，并非僅指已經建成的處理場的運營業務。而是指處理場資本的支配、處置和管理。它是對資本投放以及保值、增值、獲取利潤的行為過程。

2、BOT

　　《中國環境報》上有許多關于BOT的討論。對于污水和垃圾處理場來講，BOT是新事物，應該大力提倡。但BOT并非就是市場化，BOT也并非萬能。
　　市場化是以產權制度改革為基礎的體制改革。在表面形式上好象與BOT相似，但在體制和運作機制上完全不是一回事。BOT是企業（國內的或國外的）與政府先達成一定的協議，由政府提供完全擔保，企業提供資金興辦處理場，運營一定年限后，將處理場移交給政府。如果企業收費達不到協議要求，政府財政將承擔全部差額，或者以別的方式予以補償。因此，不論企業經營如何，其收入都有政府保證。企業與企業之間，可以沒有競爭，或者這種競爭對于企業并不特別重要，最重要的是企業與政府最初的協議。BOT在實質上是一種融資方式，是政府向企業借錢，風險主要由政府承擔。
　　從企業的角度也認為BOT有風險，清華紫光和北京桑德公司的老總都表示了此類擔憂。由于BOT項目的最終移交周期很長，在此期間的人事變動、政策變動、物價變動難以預期，因而企業有風險。為了減少和規避風險，企業往往希望與較高級別的政府簽訂BOT協議。因此，現在準備以BOT方式投入的企業，擔心的是政府的承諾能否完全兌現，或者是擔心將來的政府能否完全兌現本屆政府的承諾。
　　在我國大量興辦處理場的高峰時期，由于急需資金，BOT的確是一種融資的好方式。只要掌握得當，政府和企業可能雙贏。但是，世界上沒有一個國家以BOT作為大量興辦處理場的主力方式，一般只作為補充方式。
　　如果實行市場化，風險主要由企業承擔，政府通過管理市場、規范收費為企業提供保障和幫助。這與風險主要由政府承擔在本質上是不一樣的。企業在這個特殊的市場中，完全可能出現虧損，甚至破產。但在BOT方式中，這幾乎不可能。在市場化中，競爭將會成為企業進步的強大動力。

3、市場化改革的整體推進與單軍突破

　　城市污水和垃圾處理的市場化改革同中國整個經濟體制改革一樣，是一個復雜的系統工程，不可能一蹴而就。它既需要單個問題的突破，又需要系統的整體推進。突破單個問題的時候，需要找準突破口、突破的時機和突破的措施，也需要顧及與此相關聯的其它問題推進到何種程度，過分孤軍深入難以成功。
　　收費體制改革、投資體制改革、處理場的企業化改制、國有資本如何進入市場的問題、市場基本制度的建立、市場秩序的監管、市場化示范等，都是這個系統工程中的重要問題。這些問題相互聯系，相互制約，既需要單個突破，又需要整體推進。

市場化改革的操作者是各級政府及其主管部門。省一級政府和大城市政府，建立城市污水和垃圾處理市場化的總體框架是必要的。如果沒有總體框架的指導，僅僅只滿足單個問題推進，市場化改革將會出現許多問題，甚至走彎路。

對于市場化改革的主管部門，推進過程中的省時度勢非常重要。為此，需要指定或建立一個權威性的部門來主管這項改革。市場化改革涉及各級政府的多個主管部門，但必須由一個主管部門來統攬改革的全局，把握單軍突破和整體推進的協調。

4、 權力與利益格局的調整

　　通觀世界各國，沒有哪一個國家用計劃經濟辦法解決了整個國家的污水和垃圾處理問題。只有市場機制才有可能解決這個問題。在計劃體制下，我國有些城市也建立過一個或幾個污水處理場，也能正常運轉。但如果認為這種情況可以推廣到整個城市，甚至整個國家，那是認識上一個很大的誤區。那些堅持用計劃經濟辦法在一個城市大規模興建處理場的，由于計劃體制的固有弊端，必然會在一定階段回頭重新實行市場化改革。
　　城市污水和垃圾處理市場化的實施，必然涉及現有權力格局和利益格局的調整。實行“誰污染誰治理”即“污染者付費”的政策，自然涉及到老百姓和各個單位利益格局的調整。隨著收費制度改革的逐步到位，收費力度的加大，調整的力度也就越大。
　　要使市場成為資源配置的基礎性力量，必然改變政府部門，尤其是掌握資源配置權的部門的權力格局。在目前的計劃體制下，越是搞工程承包的招投標，掌握資源配置權的部門的權力越大。目前避免不公正和權力腐敗的辦法就是盡可能完善招投標制度。但這只是維持舊體制條件下的一種改進。它不如改變體制本身。權力格局的改變所產生的阻力，是推進市場化的難點之一。

5 市場化總體框架

　　筆者曾在本刊2001年第4期上提出市場化改革的總體框架。從一年多來的實踐及報刊上的討論看，改革的總體框架越看越重要。這個“總體框架”用前幾年流行的話來說，就是“政府搭臺，企業唱戲”中，政府搭的那個“臺”。這個戲臺中有幾個基本的“臺柱子”，必須搭建好。
5.1 確立市場關系
　　這就是污水和垃圾處理場作為企業，與它服務對象之間的經營服務關系，而不是它與政府之間的關系。現在各城市普遍實行的行政性收費，不可能確立這種關系。而且在可以預見的現階段，只靠收取處理費，尚不能解決處理場建設和運營所需的全部費用，因此必須加入政府補貼。而政府補貼又必須以市場化的方式進入，不能以計劃經濟方式進入。
　　要確立市場關系，需要將現有的處理場改制成獨立經營的能夠承受市場風險的現代企業。現有的處理場一般都是事業單位，或者是計劃經濟體制下的企業。。這種改制與其它行業的企業改制一樣，有難度，有痛苦。
5.2 確立市場中資本投入規則和經營競爭規則
　　這些規則應當與WTO的規則相一致。確立政府對市場的監護人地位。政府必須從市場中退出。當然，在中國的現階段，政府必須對處理場的建設進行投入。但政府不能作為直接的投資人。因此，中國現行的對城市污水和垃圾處理場的投資體制需要改革。