安徽國禎環保節能科技股份有限公司 蹇興超 韋怡

　　摘要：本文探討了污水處理市場化中政府和投資運營商的風險，并提出了各自風險的防范與應對策略。
　　關鍵詞：污水處理市場化 風險

The risk and prevention strategy of wastewater treatment market management
Jian Xingchao Wei Yi

　　Abstract: The paper analyzes the risks of government and investors in the process of market management of wastewater treatment and gives suggestion to prevent these risks.
　　Key words: market management of wastewater treatment, risk

　　污水處理市場化是市場經濟發展的必然要求，各級政府對可持續發展與環保事業日益重視，并紛紛改革過去傳統的投融資和污水處理廠建設、運行方式，推進污水處理市場化發展。福建省在全國率先出臺了《關于推進污水處理產業化發展的暫行規定》，廣東等其他省市也制定了相應的推進辦法，并積累了一定的成功經驗。城市污水處理廠市場化運作有托管運營、BOT和TOT等3種基本模式，分別適用于建設較早、擬建和完工不久或即將完工的污水處理廠。本文分析了污水處理市場化中政府和投資運營商的風險，提出了各自風險的防范與應對策略，供有關方面參考。

一、政府的風險

　　城市污水處理是公益事業，原則上是屬于需政府承擔并組織實施的項目，污水處理市場化中政府的風險從整體上說是項目能否按計劃如期、保質保量地實施，起到凈化污水，保護當地環境的作用。圍繞這一大的目標，政府的風險主要可分為政策、商業和自然災害等3大類。
　　1. 政策風險
　　政策風險主要是國家環保政策和稅收政策的改變如環保標準提高、稅收政策、指標調整等，會導致項目公司的運營成本改變，影響投資運營商的投資收益，進而影響污水處理項目的順利進行。按照風險分擔的原則，此類政策風險應當由政府來承擔，政府部門可以通過調整污水處理服務費價格，延長特許權經營期限或采取其他相應措施予以投資運營商補償。
　　2. 商業風險
　　由于污水處理項目牽涉到的因素很多，政府和投資商在談判階段對項目涉及到的方方面面的影響因素不可能有非常詳細的了解，同時投資運營期限較長，隨著項目的不斷推進，許多難以預料的環境因素將對項目的順利實施構成威脅，項目公司的融資能力、項目管理能力也受到考驗。如果項目公司的資金到位困難，無法按時開工建設，無法在規定的時間內完工，交付使用，致使項目延期或終止，預期的社會公共效益難以實現。由于項目持續時間較長，經濟形勢的變化等不確定因素較多，投資運營商的經營風險難以保證，尤其是在中標者出現經營不好，涉及重大訴訟或破產時，最終有可能出現中標主體不存在的局面。如果項目建設條件如工程地質、水文等發生重大變化，導致工程費用大幅增加，項目公司無法承擔，導致項目流產。因為BOT項目有很長的經營期限，如果項目公司在建設期較多地注重近期的利益，則可能難以保證經營期滿后，項目移交時資產的質量。
　　3. 臺風、地震、洪水等自然災害引起的風險

二、政府風險的防范與應對策略

　　1. 公開招標，選擇有實力、有經驗、符合資質條件的投資商
　　采取公開招標的方式，確定投資商的準入條件把好第一道關，然后由政府組織的評審小組對投標文件中對項目有關費用取值及回報率，污水的噸水處理收費，結合居民、財政的承受能力，進行獨立、認真的經濟評審。投標的處理工藝是否科學，是否適合當地的具體情況，運行方案是否可行，投資回報是否合理，計算方法是否準確，計算科目是否漏項，操作思路是否正確等進行評審，各種指標綜合考慮。在這一過程中首先要重視專家的作用，聘請專業的BOT項目技術、財務、法律等多方面專家作為政府的顧問，從事招標文件的制作、投標文件的評審、特許經營權協議條款的制定、合同談判等工作。聘請專家可使政府在項目的每一個階段中能夠處在比較主動的地位，也可從專業的角度尋找出較為妥善的解決辦法。政府在聘請專家顧問的同時，也必須派遣訓練有素、經驗豐富的人員參與整個工作，并把握各種條件制定與項目的進程。政府的人員必須具有較高的級別和足夠的權利，并能夠及時促使政府部們決定交易條件。否則，可能導致項目的拖延而造成損失。同時對項目建設的必要性進行廣泛的社會市場調查和宣傳，爭取社會各界的支持與理解。
　　2. 投標期由投資商提供投標保函
　　各投標商必須提供足額的投標保證金，一方面顯示投標商的實力，另一方面可以敦促投標商盡職地履行自己的責任，而且在其出現違約情況時政府可以得到一定的補償。
　　3. 在項目的建設階段，由政府有關部門組織相關項目管理監督機構，對項目的全過程進行有效監督，從項目各項審批手續，建設方案到初步設計，資金到位計劃等按照政府的要求實行全方位、全過程的監督，同時將《建筑法》，《招投標法》，工程監理制等落實進項目建設工程管理體制中，從而保證項目的質量、工期、造價要求并符合項目完工標準。也可以在建設期內要求投資商或工程承包商提供完工擔保，包括延期擔保、超預算擔保等，或購買完工保險以確保項目的按期完工。
　　4. 在運營期間由投資商提供運營保證金
　　在項目的運營階段，運用政府的行政權力，在雙方實現了法律保障的糾紛解決機制的前提下，建立起雙方的協調溝通機制，發展雙方相互協作的利益伙伴關系，同時對項目公司的經營情況定期進行檢查。為了保證污水處理廠運轉良好，運營期內，政府可要求投資商提供履約保證金，履約保證金一般可以為三個月的污水處理費用。
　　5. 特許經營權的處置
　　當項目公司在出現重大經營失誤或繼續由原項目公司經營會導致極大經營風險的情況下，政府應當同項目融資貸款銀行協商一致后，收回特許經營權或將特許經營權轉由他人行使。這些約定必須事先在特許權協議中加以明確。
　　6. 特許經營權協議的約定
　　政府應當在特許經營權協議中制定詳盡的風險防范措施條款，明確各方的權利、義務與責任。

三、投資運營商的風險

　　投資運營商的風險從整體上說是投資能否按計劃如期收回，具體可分為政策法律、商業和技術等3大類風險。
　　1. 政策法律風險
　　在發達國家，城市污水處理市場化一直以其投資回報穩定，風險小而備受資金雄厚的投資者青睞。但是，我國從20世紀80年代后期才開始大規模建設城市污水處理廠，城市污水處理市場化則是最近兩年才開始探索的新商業模式，缺乏相關法律法規體系進行規范，投資商其經營過程中存在著巨大的風險，包括業主變化、收費體系不健全以及各種政策的重大變化等。由于缺乏強有力的法律法規約束，使投資者感到風險難測，投資者權益得不到充分保障，是導致目前許多投資者裹足不前的重要原因。其次是國家環保政策和稅收政策的改變如環保標準的提高會導致項目公司的運營成本改變，影響投資運營商的投資收益。
　　2. 商業風險
　　由于BOT項目融資的參與方和其中的審批環節較多，投融資結構復雜，因此綜合融資過程較漫長、復雜，融資的成本較高，如果項目公司的資金到位困難，無法按時開工建設或如期完工，則不能如期收取污水處理服務費，投資難以如期收回。其次是項目持續時間長，經濟形勢的變化、通貨膨脹和投資商的經營狀況等不確定因素較多。
　　3. 技術風險
　　如果項目建設條件如工程地質、水文等發生重大變化，可能導致工程建設費用大幅增加，項目公司難以承擔。如果投資運營商為降低建設和運行成本而選用不成熟的污水處理工藝而導致污水處理效果不理想，難以達到設計標準和國家排放標準，從而難以如期收取污水處理服務費或運營成本增加，投資收益難以保證。

四、投資運營商的風險防范與應對策略

　　1. 呼吁政府頒布相關的法律和地方法規，要求政府明確主管部門，負責組織協調、服務
　　各級政府相關部門應大力呼吁人大盡快立起草討論有關法律文件，同時地方政府可以制定地方性法規，確定各方的權利義務，做到有法可依。另外，政府應當制定相關的政策以保障法規的充分實施和保障產業化的政策切實可行，避免同現實脫節等問題。政府的主管部門在污水處理市場化進程中將擔任非常重要的角色，各方的組織和協調、特許經營權的簽署等基本工作都要由其來負責，所以投資商可要求政府明確主管部門，以防止政府部門之間互相推諉，延誤時間，造成風險。投資商還可聘請相應的法律顧問和投資銀行家參加與同政府的談判。
　　2. 要求政府在預算中明確污水處理費的收取標準與收集方法，并設立專用資金帳戶
　　投資運營商的唯一收入來源就是政府向項目公司支付的污水處理服務費，該費用來源于政府向企業和居民收取的污水處理費，要切實保障項目公司能夠按時得到穩定的現金收入，就必須先保障政府的污水處理費能按時和足額收取。投資商可要求政府在當年的預算中明確污水處理費的收取標準和收集方法，并經地方人大批準。由于政府在決定污水處理費的收取水平時需充分考慮居民的承受能力，收費價格往往不可能一步到位，也就是說，污水處理費很可能不足以支付污水處理服務費。在這種情況下，投資商可要求政府在預算中規定由財政另行設法補足其中的差額。為了確保污水處理服務費的按時支付，投資商可要求政府制定一個統一的污水處理費收費帳號，在必要時將該收費帳戶質押給項目融資的貸款銀行。
　　3. 要求政府盡可能完善配套設施
　　投資商可要求政府負責投資、建設和管理污水處理廠廠外的污水收集系統，包括集污干渠和泵房，干渠鋪設到污水處理廠的集污池，并保證適量的污水供應。可要求政府負責建設污水處理廠與周邊路網的聯通道路。要求政府做好項目公司所需的配套設施的維護，并協助項目公司做好與當地政府部門的協調工作，以保證項目的建設和運營。可要求項目用地采取行政劃撥的方式，由項目公司無償使用。
　　4. 爭取項目用電采用工業用電谷期電價標準
　　污水處理廠是一個用電大戶，電費是污水廠運行費用的主要組成部分，直接影響污水處理廠的運營成本。污水廠需要24小時運轉，享受不了只在夜間用電，白天少用電的優惠政策，由于污水處理廠還具有社會效益的功能，污水處理廠的成本加大，投資商會在投標時相應提高污水處理費，這樣會增大政府的支付壓力，同時也會給企業和居民或政府造成負擔，因此投資商可爭取政府給予污水處理廠較合理的低價格的用電政策。
　　5. 爭取稅收優惠
　　污水處理廠目前可能發生的由地方征收的稅項是營業稅和企業所得稅。考慮到污水處理關系到環境的持續發展，為了不加重污水處理廠的負擔，減少污水處理費的征收，減輕居民的負擔，投資商可建議政府免征地方稅種。
　　6. 確定合適的投資收益率
　　投資收益率太高，則污水處理服務費較高，政府難以接收。投資收益率太低，則投資商風險較大。綜合考慮我國目前的經濟形勢、銀行貸款利率、長期國債利率及走勢，較合適的投資收益率為8-10%。
　　7. 同商業銀行建立戰略合作伙伴關系
　　目前，我國銀行存款余額不斷增加，同時商業銀行惜貸情況很普遍。污水處理市場具有較穩定的投資收益，商業銀行也愿意在條件合適時介入。投資商應從投標階段就同商業銀行建立戰略合作伙伴關系，以利于快速和低成本的融資。
　　8. 選擇合適成熟的污水處理工藝，優化設計
　　投資商應根據國家的環保法規和當地水質要求，聘請技術專家會同設計部門選擇最合適的污水處理工藝，并優化設計，降低投資。
　　9. 同政府簽署詳細的法律文件，明確雙方的權利、義務與法律責任
　　在一系列法律文件中，特許經營權協議是核心，是制定其他法律文件的基本依據。除特許經營權協議之外，主要的法律文件包括：土地使用權合同、用電合同、用水合同、供污水合同、服務費支付合同等，這些合同可以單獨分別簽署，也可以作為特許經營權協議的附件。由于項目實施時間長，合同應特別注明，如果由于國家政策、法律法規的變化和通貨膨脹等原因而導致項目公司的經營成本受到實質性的影響，政府部門應通過調整服務費價格、延長特許權經營期限或采取其他相應措施予以投資商補償，并在合同中明確調價的具體條件和調價公式；其他方面的不可抗力，可通過協商解決。
　　10. 精心組織建設施工和運營管理，盡力降低建設和運行成本
　　通過精心組織建設施工管理如采用招標辦法可以在很大程度上降低工程造價和資金成本。通過優化運行管理，減少工作人員，精心維護保養設備等方法，可以降低運行成本。