傅 濤

　　今年7月我以“制約水業發展的是壟斷嗎？”為題在中國水網、中國建設報上發表了對水業競爭問題的幾點觀點，從產業結構角度，提出真正困擾城市水業長期發展的問題不是“壟斷”而是“規模不足”，應有關媒體的要求，現從水業的競爭特點和服務特性方面對水業的競爭與壟斷問題做補充。

水業的競爭特點

　　市場化的根本是競爭，城市水業也不例外。但是，水是一種公共產品和特殊商品，由于其管道供應方式和生活必需品屬性，決定了城市水業有自己特殊的產業特點。從經濟的角度可以概括為經營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、政策的高風險性、經營回報的高穩定性和資本的高沉淀性。
　　基于水業的產業特點，在水業的競爭環境中，有一重要的角色，就是政府監管。作為公眾利益的代表，政府將通過項目前期對規劃的控制，項目過程中對成本、服務、水質、水價的嚴格監管等來實現相對競爭的效率目標。

特許經營與風險

　　國際經驗已經證明，特許經營合同是實現對"項目過程"進行科學監管的有效手段，也是引入水業相對競爭的有效方法。事實上特許經營就是通過一個具有法律保障的合同來明確界定政府、企業以及消費者三方的責任、權力和利益關系。特許經營合同根據不同的服務內容具有不同的期限，但都是長期性的合同，一般是8-30年，個別達到50年。
　　長期性必然伴隨著多變性，變化則孕育著風險。水業高資本投入低回報的行業特性致使長遠收益對項目成敗至關重要。而長效性又使項目風險和政策風險加大。
　　項目風險源于政府所作的選擇：在合同期內成本核算標準是否會改變？資本投資方要求是否會變？價格將如何調整？這些調整的過程是否能以公平和可預知的方式進行？政府是否會支付其之前認可的款項？其他項目風險源于用戶的選擇：用戶是否會為水的經濟價值付費？他們可能向政府施加何種政治壓力并導致何種結果--降價、增加投資需求或縮短投資期？政策風險包括貨幣風險、宏觀經濟環境和地方政治風險等。
　　特許經營的合同雙方如何分析識別、定量和降低這兩種風險成為項目成敗的關鍵。

政府主體的角色和能力欠缺，企業主體的規模和經驗欠缺

　　然而主要的項目和政策風險大部分控制在政府和用戶手中。對城市水業來說，中國是一個市場化轉型國家，我們的公共管理部門的行業管理受到角色和能力的根本制約。角色問題是指行業管理不知道該管什么，該如何管；能力問題是指需要政府具備其他新的技能，如國際談判、國際招標、高效監管等。在中國，以特許經營為核心的管理體系及其法律保障體系也還未建立完善。現行的政府行業管理模式更多的是計劃經濟的延續，在市場化面前呈現的是無能，不足以科學分析和化解風險。
　　另一方面，現在水業企業主體現狀也并不容樂觀。大型國營水業企業大部分是區域性公司，受體制和機制的制約，基本上還未真正走向市場；從國際水業集團方面來說，包括威立雅、蘇伊士和泰晤士在內，多數企業已經由投資型擴張轉型為經營型擴張，不能擔當水業投資的龍頭角色；其它民營和社會資本，要么缺乏經驗，要么缺乏規模。總體來說，城市水業從產業結構上說是缺乏有力的市場主體，經驗和規模不足、產業集中度不高。這種情況下，現在企業主體不能科學估計風險，因為他們沒有足夠的經驗，很難較準確估計出項目風險和收益。同時，一旦出現風險，也缺乏有效化解風險的能力。對企業而言，化解風險最直接的辦法是把風險因素轉嫁到水價之中去，從而造成水價過高的不合理，長期的不合理導致來自于民眾的壓力最終可能導致政府違約。與此相反，如果低估風險，可能造成項目的虧損，使合同無以為繼。
　　總之，政府與企業作為合同雙方的同時“低能”，加之水業市場化變革期的相對混亂，使水業競爭呈現低層次競爭的許多特點，合同違約、暗箱操作幾乎伴隨所有項目。

培育優秀的企業主體是市場化的重要內容

　　要保證水業長期穩定高效的運營，水業競爭主體，尤其是投資和經營主體的經驗、規模以及信譽成為重要保證。水業市場化競爭必須基于有實力、有經驗、有信譽的企業主體之間的、高層次的良性競爭。
　　大型城市尤其是特大型城市，不應該在城市層面上進行以打破壟斷為目標的簡單拆分，這將不利于城市水業本來就很弱小的企業主體的成長，破壞城市水業已經很脆弱的產業結構。事實上城市水業受供應形式限制，無論拆分成多少個小的單元，對最終用戶本身來說，還是壟斷的、不可選擇的。
　　對于不同的行業，由于它的技術特征和資本特征，它有不同的產業組織和市場結構。城市水業是個相對壟斷性和綜合性產業，產業鏈很長，包括投資、建設、運營、技術設備配套以及服務等各產業單元。作為產業鏈龍頭的投資方或者是水務集團來說，不能太小、太分散，否則很難有穩定的產業鏈下游。龍頭的弱小實際上意味著產業鏈的薄弱，各環節之間違約的機率將非常高，違約將使這個產業鏈的每一個環節，包括消費者都成為受害者。只有形成一定規模，才能夠在人才、采購、金融、服務、成本控制和信息等領域進行優化，形成良性競爭。

優秀的企業主體在哪里？

　　培育水業競爭主體可從以下入手：
　　以資本為紐帶，鼓勵現有國營水業企業主體本身的產權多元化，從體制和機制上激活傳統的行業主力。引導和鼓勵各種資本包括民營資本、國際資本和其它社會資本以產權形式，通過專業水業主體進入水業投資和運營。同時，鼓勵以優化后的優秀經營主體為核心的融資方式，同時結合項目融資方式，使企業做大做強。
　　地方城市在選擇項目主體的時候，應充分考慮經營主體的經驗、業績和規模因素，以減少項目風險，傾向性地選擇有品牌、有實力的企業主體進入。國家急需建立健全城市水業市場化的法律保障和監管體系，完善投融資體系，為企業發展提供公平、合理的競爭空間。
　　相信中國城市水業將呈現良好的競爭秩序，真正實現水業市場化為公眾提供優質、低價服務的最終效率目標。市場化不是目標，是手段。