金永祥 譚軒

一、TOT的基本概念

　　TOT（Transfer-Operate-Transfer）是一種國際上較流行的項目融資方式。它是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。
　　TOT也是企業進行收購與兼并所采取的一種特殊形式。它具備我國企業在并購過程中出現的一些特點，因此可以理解為基礎設施企業或資產的收購與兼并。

二、TOT方式的基本特點

　　一）吸引外資的成功率高
　　TOT方式是將現有已經建成的設施轉讓給投資者，一般不涉及項目的建設過程，避開了BOT方式在建設過程中面臨的各種風險和矛盾，如建設成本超支、工程停建或者不能正常運營、現金流量不足以償還債務等，又能盡快取得收益，因此容易使雙方達成合作。有些項目可能需要進行技術改造，但同新建項目相比，面臨的風險和矛盾已大大降低。
　　二）主要用于基礎設施
　　對盤活國有資產、搞活國營企業而言，TOT方式是一種較好的融資方式。在我國，TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎設施項目。政府部門或原企業將項目移交出去后，能夠取得一定金額的資金，以再建設其他項目。因此，通過TOT模式引進外資或者私人資本，可以進一步緩解我國基礎設施的“瓶頸制約”。
　　三）減少政府財政壓力
　　城市基礎設施建設一次性投資大，運營期間的補貼高，一直令政府頗感棘手。通過TOT模式吸引國外的投資者購買現有的基礎設施，可以減輕政府的財政負擔，這主要體現在兩個方面：一是通過資產的轉讓，政府可以得到一部分資金，用于建設其他的基礎設施，或者償還因建設轉讓的基礎設施項目而背負的債務，或者安排國有企業的富余人員；二是將基礎設施轉讓以后，每年可以減少大量的財政補貼。
　　四）提高基礎設施運營管理效率
　　由于管理體制僵化、管理模式陳舊，我國基礎設施的運營管理缺乏效率，運營成本高，設備和設施的經濟壽命短。外資或私人資本通過TOT方式獲得基礎設施的經營權后，必然運用國際上同行業先進的運營方式和經營管理方法，提高運營管理效率，降低運營成本。這將對我國的基礎設施經營管理者產生一定的技術外溢效應，使他們學習到先進的運營管理技術和經驗，從而提高經營效率。基礎設施運營管理效率的提高，將提高項目產品質量，降低產品的市場價格，使廣大的基礎設施使用者和消費者從中受益。
　　五）轉讓需與改制同步進行
　　現有的基礎設施往往由一個規模不小的國有企業經營管理，可能存在著冗員、非經營性資產多、歷史包袱和社會包袱沉重或者負債重等問題。在轉讓前，必須就如何解決富余人員的安置、如何剝離非經營性資產、如何解決企業辦社會形成的包袱、如何安排企業的債務等問題進行研究，確定一套切實可行的方案，并報政府批準。

三、TOT項目的運作程序及周期

　　一）制訂轉讓方案并報批
　　采用TOT方式轉讓國有資產時，轉讓方必須首先根據國家有關規定，編制項目建議書，在征求行業主管部門（或原投資部門）的意見后，按照現行的有關規定，上報有權審批部門批準。
　　項目建議書中主要說明項目概況、轉讓目的、出讓方、轉讓內容、期限、轉讓后的經營方式、轉讓所得的初步投向、債務償還初步方案、資產預評估結果、轉讓對經濟、社會等方面的影響分析、擬采取的選擇受讓方的方式等內容。
　　初步選定受讓方后，還要編制可行性研究報告（或資產權益轉讓方案）并上報審批部門批準。可行性研究報告（或資產權益轉讓方案）中必須說明以下內容：受讓方選擇情況及選擇結果、出讓方、受讓方、轉讓內容、價格、期限、提供的經營條件、轉讓后的經營方式、權利及義務的分享分擔、債務償還方案、轉讓收入使用方案、經濟社會效益分析、國有資產保值增值分析、財務分析等。
　　二）確定受讓方的選擇方式
　　在準備項目建議書的同時，就應該考慮采用何種方式來選擇受讓方：是采用面對面協商談判的私募方式，還是邀請招標方式，還是完全競爭性的公開招標方式。選擇方式應該根據轉讓方的情況和項目特點綜合確定。根據我國已經完成的TOT項目的經驗以及我們大岳公司的實際操作經驗，完全競爭性的公開招標方式具有操作程序規范、項目條件成熟、轉讓價格合理、成功率高等優點，應該成為轉讓方選擇TOT項目受讓方的首選方式。
　　與BOT項目一樣，聘請高水平的咨詢機構作為轉讓方的融資顧問或財務顧問，將極大程度地提高TOT項目的前期工作效率和成功率。聘請財務顧問也是并購業務中的國際慣例。一個經驗豐富的顧問公司，能夠保證TOT項目的前期工作完整、細致和充分，并按照國際慣例進行運作，從而提高項目的吸引力，同時使中方政府的正當利益能夠得到最大程度的保護。因未聘請顧問致使中方利益遭受很大損失的例子，國內并不鮮見，如江西某市在轉讓水廠時，由于沒有聘請顧問，加上轉讓方缺乏經驗，掉入了外方設置的陷阱之中，使中方背上了沉重的經濟負擔。
　　三）TOT項目招標的程序
　　采用招標方式選擇TOT項目的受讓方，其程序與BOT方式大體相同，即包括確定項目方案、項目立項、招標準備、資格預審、準備投標文件、評標、談判、融資和審批、實施等階段。
　　在開展招標準備工作的過程中，要注意TOT項目與BOT項目相比具有如下特點：
　　1.轉讓方必須首先取得合法的轉讓權
　　國有企業的法人對其占有的國有資產只有使用權、經營權等權益，沒有所有權，一般無權出售。地方政府和其他相關部門也只能行使行政管理職能。只有在獲得國有資產管理部門的授權后，國有企業才能具備出讓國有資產的合法主體地位，與受讓方簽訂的國有資產轉讓合同才具有合法性。
　　2.原有企業或者企業直屬的廠（礦）的改制是前期工作中的重點
　　轉讓資產可能是一個完全獨立的國有企業，或者是一個集團公司下屬的企業，或者是一個獨立企業所屬的一個廠（礦），往往存在著債務如何處理、人員如何安排、離退休和企業辦社會等歷史包袱如何解決等問題。因此，在資產轉讓前必須對這些問題進行深入研究，并形成基本可行的方案。如負債問題，如果轉讓資產存在未償債務，那么如何處理這些負債，應該由政府、上級企業以及轉讓方共同研究確定。如果涉及債務人的改變，還需要取得債權人和債務擔保人的認可。又如人員安排問題，可以由轉讓方自行解決，也可以由受讓方拿出一筆資金進行一次性補償，還可以由投資人全部接收，并在一定期限內進行培訓，再擇優上崗。無論采取何種方式，都應該首先確保不出現嚴重社會問題，并兼顧資產轉讓后高效率運營管理的需要。
　　3.需要進行國有資產評估
　　利用TOT模式，受讓方需要買斷某項資產的全部或部分產權和經營權，會發生產權的轉讓行為，要求對現有資產進行合理的估價。一般來講，轉讓資產是基礎設施，屬于國有資產，估價過低，會造成國有資產流失；估價過高，則會影響受讓方的積極性。這就需要處理好資產轉讓與國有資產正確估價的關系。聘請的評估機構應該具備相應資質，具有與轉讓資產相類似的項目的評估經驗，而且在評估時最好與轉讓方和其聘請的融資顧問及時溝通，盡可能在形成正式評估報告之前就評估價格達成一致意見。評估的結果應該報請國有資產管理部門審核批準。
　　4.潛在投標人要求進行盡職調查
　　投標人在編制標書期間，為了盡可能降低投資風險，同時保證建議的投標價格具有競爭力，一般會要求對轉讓資產進行全面調查，包括現有經營狀況、轉讓資產涉及的法律情況、員工狀況、技術裝備水平等。轉讓方在組織投標人進行現場考查期間，應該向投標人提供轉讓資產的有關資料，安排投標人對轉讓資產進行這些調查。
　　5.轉讓必須符合轉讓方的戰略目標
　　在采用TOT方式的情況下，投資人可能完全買斷資產的經營權，也可能只是部分買斷資產經營權，同時中方要求以現有資產的一部分與投資人進行合作或者合資，共同經營管理現有資產。在部分買斷資產經營權的情況下，中方往往是在一個整體的戰略構架基礎上轉讓資產，要求受讓方必須接受中方提出的主要合作條件。因此，人和因素就顯得十分重要。只有建立在互惠互利、平等友好的基礎上，轉讓方和受讓方在合作項目上具有一致的戰略目標和共同的經營理念，合作才能取得完全成功，項目在合作期間才能順利進行。
　　6.招標主要標的可以是資產價格，也可以是產品價格
　　基礎設施BOT項目招標的標的一般為產品或服務的價格，如凈水廠BOT項目的標的為凈水價格，污水處理廠BOT項目的標的為污水處理服務價格，垃圾處理廠BOT項目的標的為垃圾處理服務價格。TOT項目招標標的的選擇則具有一定靈活性，可以是轉讓資產的價格，也可以是項目產品或者項目運營服務的價格。如何確定TOT項目的招標標的，需要根據轉讓資產的目的以及轉讓項目面臨的市場環境來綜合確定。如果項目產品的價格是既定的，不允許受讓方進行改變，招標標的只能是基于評估結果之上的資產轉讓價格。如果轉讓方希望通過轉讓資產一次性獲得一筆事先確定的款項，那么招標標的就是項目產品或者服務價格。在后一種情況下，如果產品價格高于現有的政府定價或者市場價格，轉讓方必須有能力確保受讓方項目產品或服務價格得到批準，并對差價部分進行補償。
　　7.資產回購問題
　　資產權益一般包括資產的所有權、經營權、使用權、收益權以及股權等權益。如果國有資產轉讓僅是經營權、使用權和收益權的轉讓，而不包括所有權，則不涉及資產回購問題。在轉讓期滿后，資產應該無債務、不設定擔保、設施狀況完好地移交給政府機構。如果國有資產轉讓是包括產權在內的完全轉讓，則國有資產的所有權益實質上已經完全屬于受讓方。在經營期滿后，資產是由中方按照事先約定的價格回購，還是由項目公司自行清算處理，應該在轉讓前研究確定。
　　四）TOT項目的運作周期
　　TOT項目的運作周期與BOT方式所需的周期基本相同，從招標準備工作到簽訂資產轉讓協議，大約需要60～70周的時間。雖然TOT項目需要對轉讓資產進行仔細、科學和嚴謹的評估，需要花費一定時間，但在評估期間可以同時進行招標準備工作。只要安排得當，資產評估與咨詢顧問進行的招標準備工作在時間上不會發生沖突。