楊汝均
中國(guó)國(guó)際工程咨詢公

　　按照我國(guó)目前的建設(shè)項(xiàng)目審批程序，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的前期工作應(yīng)主要包括兩個(gè)階段：編寫(xiě)項(xiàng)目建議書(shū)或進(jìn)行預(yù)(初步)可行性研究階段，可行性研究階段和編制招標(biāo)文件(初步設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、工程施工招標(biāo)等)階段。每個(gè)階段的成果均需報(bào)送有關(guān)主管部門審批。
　　編寫(xiě)項(xiàng)目建議書(shū)或進(jìn)行預(yù)(初步)可行性研究階段 在該階段，主要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的近、遠(yuǎn)期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、在充分調(diào)查現(xiàn)狀和目前存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能，提出需要進(jìn)行可行性研究的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。在該階段中應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)查研究，盡可能掌握具體詳盡的歷史和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)；對(duì)于存在的問(wèn)題，要在事實(shí)和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，找出問(wèn)題發(fā)生的原因和可能解決的途徑；在城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的框架內(nèi)，在對(duì)建設(shè)地點(diǎn)進(jìn)行踏勘和初步方案比較的基礎(chǔ)上提出需要的建設(shè)項(xiàng)目工程內(nèi)容；最后對(duì)提出的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資估算、提出融資(資金籌措)設(shè)想方案、初步經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，并完成項(xiàng)目建議書(shū)或預(yù)(初步)可行性研究報(bào)告。項(xiàng)目建議書(shū)或預(yù)(初步)可行性研究報(bào)告中重點(diǎn)是論述項(xiàng)目建設(shè)的必要性、初步方案比較和擬建設(shè)的工程內(nèi)容、投資估算、融資設(shè)想和初步濟(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果。
　　可行性研究和編制招標(biāo)文件(初步設(shè)計(jì)招標(biāo)、設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)、工程施工招標(biāo)等招標(biāo)文件的編制)階段 城市基礎(chǔ)設(shè)施可行性研究的任務(wù)是：根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃論證已批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)所提出的建設(shè)項(xiàng)目在技術(shù)、工程和經(jīng)濟(jì)上是否合理可行；其中最重要的部分是通過(guò)多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，進(jìn)行全面分析和論證，對(duì)所建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目是否可行作出具體評(píng)價(jià)。該階段的最終成果——可行性研究報(bào)告將作為是否建設(shè)項(xiàng)目建議書(shū)所提出的擬建工程的主要決策依據(jù)。可行性研究的結(jié)果可以是肯定的也可以是否定的，如果結(jié)果是肯定的，則在可行性研究報(bào)告經(jīng)過(guò)評(píng)估和得到批準(zhǔn)后，可以作為進(jìn)行初步設(shè)計(jì)和編制招標(biāo)文件的依據(jù)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究應(yīng)該遵循我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，并符合行業(yè)主管部門有關(guān)可行性研究的要求；還可參考2002年3月由中國(guó)電力出版社出版發(fā)行的《投資項(xiàng)目可行性研究指南(試用版)》。
　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。2001年6月國(guó)家計(jì)委第9號(hào)令發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告增加招標(biāo)內(nèi)容以及核準(zhǔn)如標(biāo)事項(xiàng)暫行規(guī)定》。該規(guī)定要求對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的各類工程建設(shè)項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告中增加招標(biāo)內(nèi)容(包括具體招標(biāo)范圍、擬采用的組織形式和招標(biāo)方式、其它有關(guān)內(nèi)容等，詳見(jiàn)文件)，并需將增加的招標(biāo)內(nèi)容作為可行性研究報(bào)告附件一同報(bào)送審批。審批部門在批準(zhǔn)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)將可行性研究報(bào)告所附招標(biāo)內(nèi)容提出核準(zhǔn)或不予核準(zhǔn)的意見(jiàn)。建設(shè)單位必須遵循核準(zhǔn)的招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)方式開(kāi)展招標(biāo)活動(dòng)。
　　招標(biāo)人在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告得到批準(zhǔn)和招標(biāo)內(nèi)容被核準(zhǔn)后，一般應(yīng)在發(fā)布招標(biāo)公告或發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)前，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和要求以及核準(zhǔn)的招標(biāo)內(nèi)容編制招標(biāo)文件。
　　項(xiàng)目建議書(shū)編寫(xiě)或預(yù)(初步)可行性研究
　　項(xiàng)目建議書(shū)或(初步)可行性研究報(bào)告編制和審批階段一般稱其為立項(xiàng)階段。該階段工作的主要目的是決策部門提供足以能下決心進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究的報(bào)告。對(duì)于城市污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，本人認(rèn)為在立項(xiàng)階段(項(xiàng)目建議書(shū)或預(yù)可行性研究報(bào)告)主要應(yīng)回答以下問(wèn)題：
　　為什么要建設(shè)所提出的項(xiàng)目，項(xiàng)目目標(biāo)是什么(如為實(shí)施各相關(guān)規(guī)劃要求，為提高城市污水率、改善城市水環(huán)境和被城市污水污染的水體水質(zhì)等等)?
　　項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模多大(如擬建污水處理廠的日處理能力等)?擬建工程方案和主要內(nèi)容是什么(如擬建污水收集系統(tǒng)總體方案、需建設(shè)多少污水截流管和污水干管、建幾個(gè)污水處理廠，各采用什么處理工藝等等)?
　　擬建項(xiàng)目需要多少資金(投資估算)以及資金如何籌集(初步融資方案)?是否值得建設(shè)該項(xiàng)目，即項(xiàng)目的效益是什么(經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)等)?（1）必須充分收集項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)，包括以下幾個(gè)方面：
　　——相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，主要是水環(huán)境保護(hù)和水污染控制相關(guān)的國(guó)家和地方法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。
　　———流域、區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，主要是水體(地表和地下水體) 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃，及其相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃(城市水資源綜合利用規(guī)劃、水利規(guī)劃、給水規(guī)劃、排水規(guī)劃、水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市污水治理實(shí)施規(guī)劃等等)。
　　———相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，主要是與水環(huán)境治理、給水排水工程等設(shè)計(jì)有關(guān)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
　　———與排水管道、有關(guān)污水處理設(shè)施建設(shè)的投資估算編制規(guī)定、估算指標(biāo)、有關(guān)融資的法規(guī)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)等的評(píng)價(jià)方法等等。
　　(2)必須對(duì)現(xiàn)狀和目前存在的主要問(wèn)題有深刻認(rèn)識(shí)，主要包括：
　　———城市給水現(xiàn)狀和問(wèn)題(包括水源，供水設(shè)施分布、數(shù)量和能力，各類用水的實(shí)際用水量情況，節(jié)水現(xiàn)狀，用水發(fā)展趨勢(shì)等現(xiàn)狀和問(wèn)題)。
　　———城市排水現(xiàn)狀和問(wèn)題(包括城市排水系統(tǒng)現(xiàn)狀，雨、污水收集和排放現(xiàn)狀，各類污水實(shí)際排放量、污水水質(zhì)、管理和治理現(xiàn)狀、現(xiàn)有污水處理設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)模和實(shí)際運(yùn)行情況等現(xiàn)狀和問(wèn)題)。
　　———城市環(huán)境現(xiàn)狀和問(wèn)題(包括地表和地下水體污染現(xiàn)狀和已采取的污染治理措施等的現(xiàn)狀和問(wèn)題)。
　　———由于城市污水處理設(shè)施不足，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)帶來(lái)的問(wèn)題(如對(duì)投資環(huán)境的影響、對(duì)居民生活和身體健康的影響、對(duì)下游地區(qū)的影響等等)。
　　(3)城市污水治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在對(duì)現(xiàn)狀有透徹了解和分析的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分階段實(shí)施的原則進(jìn)行建設(shè)。特別要注意認(rèn)真貫徹由建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局和科技部2002年5月下發(fā)的《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》，從可能達(dá)到的建設(shè)條件出發(fā)，分析近期必須盡快解決的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上通過(guò)近、遠(yuǎn)期目標(biāo)的相關(guān)分析，提出本項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。需注意的主要問(wèn)題有：
　　———按照各相關(guān)規(guī)劃要求，做到規(guī)劃先行，合理確定污水處理設(shè)施的布局，并優(yōu)先安排城市污水收集系統(tǒng)的建設(shè)。
　　———污水處理設(shè)施的建設(shè)必須與污水收集系統(tǒng)可能實(shí)現(xiàn)的收集污水總量相協(xié)調(diào)，避免過(guò)分超前建設(shè)污水處理設(shè)施。
　　(4)應(yīng)以《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》“2.5、城市污水處理設(shè)施建設(shè)，應(yīng)按照遠(yuǎn)期規(guī)劃確定最終規(guī)模，以現(xiàn)狀水量為主要依據(jù)確定近期建設(shè)規(guī)模。”為原則確定城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；污水收集系統(tǒng)宜按遠(yuǎn)期污水量進(jìn)行設(shè)計(jì)。在確定建設(shè)規(guī)模時(shí)應(yīng)注意：
　　——從現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，對(duì)規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各個(gè)城鎮(zhèn)編制各項(xiàng)規(guī)劃需要不斷修訂。然而，規(guī)劃的修訂需要一定的時(shí)間間隔，規(guī)劃跟不上發(fā)展變化是普遍存在的現(xiàn)象。因此，在論證項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模時(shí)，必須從實(shí)際出安，實(shí)事求是對(duì)某些規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。在我們?cè)u(píng)估過(guò)的項(xiàng)目中普遍性問(wèn)題是建議的污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模偏大，值得引起注意。
　　———城市污水收集系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)模，應(yīng)該與現(xiàn)有街坊、小區(qū)內(nèi)污水收集系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。必須注意截流干管和污水收集干管的合理分期建設(shè)安排，以避免截流干管和污水干管的長(zhǎng)期低負(fù)荷運(yùn)行，在污水干管設(shè)計(jì)中一定要校核近期污水管內(nèi)流速。
　　(5)在《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》中專門有一節(jié)“4.1 工藝選擇準(zhǔn)則”，提出了城市污水處理工藝選擇需遵循的基本準(zhǔn)則。需要強(qiáng)調(diào)注意的問(wèn)題有：
　　——搞清進(jìn)入污水處理廠的原污水水質(zhì)和處理目標(biāo)要求、估計(jì)污泥產(chǎn)量和性狀是選擇好處理工藝(包括污水處理工藝、污泥處理和處置工藝等)的基礎(chǔ)條件。
　　——污水處理工藝選擇應(yīng)在搞清水質(zhì)工作的基礎(chǔ)上，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)(自然條件和其它建設(shè)條件、經(jīng)濟(jì)條件、運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)等等)，經(jīng)過(guò)初步技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選，選擇經(jīng)濟(jì)適用工藝。要特別注意所選擇的工藝應(yīng)便于維護(hù)維修和管理、能夠長(zhǎng)期安全可靠運(yùn)行、達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求，不要盲目追求“先進(jìn)”。
　　(6)投資估算要按照工程需要、依據(jù)相關(guān)規(guī)定和估算指標(biāo)、實(shí)事求是、打足并適當(dāng)留有余地；同時(shí)，不要為了爭(zhēng)取資金等原因高估冒算。為了在可行性研究階段能較順利地落實(shí)融資方案(資金籌措方案)，在立項(xiàng)階段就需要對(duì)各種可能的融資方案進(jìn)行初步分析，在此基礎(chǔ)上提出供下階段研究的融資方案。在研究融資方案時(shí)需注意各類資金來(lái)源的可行性、供應(yīng)是否充足、融資成本是否比較低。對(duì)于城市污水處理設(shè)施，需更多地注意當(dāng)?shù)貙?shí)施污水處理產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)展情況，特別要關(guān)注體制改革進(jìn)程、現(xiàn)行污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是否合理(如尚不合理，是否可在近期得到改善)、污水處理收費(fèi)制度是否建立和能否有效運(yùn)作、以及是否具備采取BOT方式、政府權(quán)合資建設(shè)方式等投資方式的條件等。
　　(7)根據(jù)《國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》，推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的方向是：改革價(jià)格機(jī)制和管理機(jī)制，鼓勵(lì)各類所有制經(jīng)濟(jì)積極參與投資和經(jīng)營(yíng)，逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及運(yùn)營(yíng)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)化，形成開(kāi)放式、競(jìng)爭(zhēng)性的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理格局。因此，需要在立項(xiàng)階段就做好初步的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。
　　項(xiàng)目可行性研究
　　在項(xiàng)目建議書(shū)或預(yù)可行性報(bào)告得到批準(zhǔn)后，即可根據(jù)批復(fù)意見(jiàn)開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究。可行性研究的成果———可行性研究報(bào)告是投資者進(jìn)行最終決策的重要依據(jù)。在可行性研究階段需要深入論證必要性、規(guī)模、擬建工程內(nèi)容和方案，實(shí)事求是做好投資估算，通過(guò)深入比較推薦融資方案，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)作出全面的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)提出的建設(shè)項(xiàng)目是否可行做出評(píng)價(jià)。對(duì)于城市污水處理設(shè)施需注意的主要問(wèn)題和在立項(xiàng)階段是基本一致的，一致之處在此不再重復(fù)，以下就在可行性研究階段需要特別注意的一些問(wèn)題進(jìn)行討論：
　　(1)為保證可行性研究的質(zhì)量，需要占有充分、可靠的信息和數(shù)據(jù)。特別是一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)、城市給水?dāng)?shù)據(jù)(供水量、實(shí)際用水量)、城市排水?dāng)?shù)據(jù)(已有排水管道、現(xiàn)狀已收集的污水量、城市污水水質(zhì))、城市水環(huán)境數(shù)據(jù)(有關(guān)水系水文數(shù)據(jù)、水質(zhì)數(shù)據(jù)，受城市污水污染的水體水質(zhì)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)等等)、氣象數(shù)據(jù)、建設(shè)場(chǎng)地的工程地質(zhì)和水文地質(zhì)條件及其具體數(shù)據(jù)等等。
　　(2)可行性研究要根據(jù)最新的情況和數(shù)據(jù)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)必要性進(jìn)行深入論證。由于近年來(lái)我國(guó)各地城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也呈快速增長(zhǎng)，從開(kāi)始研究立項(xiàng)到立項(xiàng)得到批準(zhǔn)的時(shí)段內(nèi)可能出現(xiàn)很多新情況，因此可行性研究階段必須再次對(duì)項(xiàng)目建設(shè)必要性進(jìn)行深入論證。
　　(3)出于與上述相同的理由，可行性研究階段必須用于多種預(yù)測(cè)方法預(yù)測(cè)核定近、遠(yuǎn)期污水量，并在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上從實(shí)際出發(fā)認(rèn)定項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模。在該階段還應(yīng)根據(jù)最新的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)確定進(jìn)入污水處理廠的原污水水質(zhì)，根據(jù)環(huán)保要求確定出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
　　(4)推薦的城市污水治理總體系統(tǒng)方案、污水收集系統(tǒng)方案，污水處理系統(tǒng)(包括污泥處理和處置)方案，必須是經(jīng)過(guò)兩個(gè)以上方案技術(shù)比較后的臨界狀態(tài)優(yōu)方案。項(xiàng)目中的每一分項(xiàng)工程內(nèi)容也需在多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較的基礎(chǔ)上提出推薦方案(如收集系統(tǒng)中各污水收集干管、截流干管的線路走向、管材選用等；處理系統(tǒng)中的廠址選擇、處理工藝選擇、各構(gòu)筑物類型選擇、廠平面布置、工藝流程布置等等)。可行性研究報(bào)告中必須描述所有參與比選的方案，以及列出含有數(shù)據(jù)的比選結(jié)果表。對(duì)于推薦方案要完成工藝設(shè)計(jì)，其主要方面的設(shè)計(jì)深度應(yīng)達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度要求。
　　(5)可行性研究報(bào)告必須包含編制要求中提出的全部?jī)?nèi)容。自1983年國(guó)家計(jì)委頒布《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善，國(guó)家計(jì)委已多次下文提出增加可行性研究報(bào)告的內(nèi)容要求(如1992年提出增列節(jié)能篇(章、2001年國(guó)家計(jì)委第9號(hào)令提出增加招標(biāo)內(nèi)容等等)，同時(shí)各業(yè)務(wù)主管部門也逐步明確了一些行業(yè)的編制要求。因此，在進(jìn)行可行性研究時(shí)一定要注意符合新提出的要求。
　　(6)由于在可行性研究報(bào)告獲得批準(zhǔn)后即可以開(kāi)展招標(biāo)準(zhǔn)備工作，因此可行性研究在主要方面需要達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度，在該階段應(yīng)該列出推薦方案的主要設(shè)備技術(shù)規(guī)格，工程量和三材用量等。
　　(7)在可行性研究階段應(yīng)注意落實(shí)與污水處理設(shè)施建設(shè)相關(guān)的建設(shè)條件，如交通、供電、供水、供燃?xì)狻⒐帷⑼ㄓ崱⑻幚砗笪鬯雎贰⑻幚砗笪勰嘧罱K處置出路等。
　　(8)可行性研究階段的投資估算必須符合建設(shè)部1996年發(fā)布的《市政工程科學(xué)研究投資估算編制辦法(試行)》的要求，按照工程實(shí)際需要編制。如果使用貸款(國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款、國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款等)，應(yīng)根據(jù)不同的貸款條件計(jì)算建設(shè)期利息和其它相關(guān)費(fèi)用。
　　(9)可行性研究階段應(yīng)該在明確項(xiàng)目建設(shè)法人組建方案的基礎(chǔ)上，通過(guò)比選推薦并落實(shí)融資方案。有商業(yè)銀行貸款的必須有貸款銀行的意向承諾；有政府籌措的資金的，應(yīng)該落實(shí)資金具體來(lái)源；有企業(yè)自籌資金的，必須在說(shuō)明企業(yè)近年經(jīng)營(yíng)狀況和投資能力的基礎(chǔ)上論證企業(yè)自籌資金來(lái)源的可操作性。
　　(10)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)一定要實(shí)事求是。在進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)需要特別注意的是合理估計(jì)達(dá)產(chǎn)期和正常生產(chǎn)期內(nèi)的成本和經(jīng)營(yíng)收入，要充分重視盈利能力分析、償債能力分析和不確定性分析，以適應(yīng)推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的要求。