薛樂群
南京市市政公用局局長

　　南京市政公用系統涉及上下水、燃氣、公交客運、道路、橋梁、路燈等多個行業，是城市重要的基礎設施保障部門。今年以來，全系統按照市委市政府“經營城市”的要求，打破傳統的依靠政府單一投人的方式，在利用外資、民資加快投融資體制改革尋求多元化發展上進行了積極嘗試。

南京市政公用投融資改革的背景

　　一是從外部壓力來看，政府改革的推進力越來越大。一方面，建設部1999年出臺了市政公用改革的指導意見，明確提出了市場化改革的總體方向，對市政公用行業的發展趨勢作了較全面的分析，成為全國同行改革的重要指針，上海等一些城市在某些方面已經取得了重大突破，為南京的改革樹立了“標桿”。另一方面，南京新一屆市委、市政府上任以來，以“富民強市、加快發展”的方針總攬全局，明確要將南京建成充滿經濟活力、富有文化特色、人居環境優良城市的目標，在城市建設方面要求按照經營城市的理念，進一步深化改革，實行全城開放、全方位開放，通過多元主體的有序竟爭，全面提升城市服務功能和保障能力。這一戰略決策對擁有較為豐富的資源、基礎條件較好的市政公用系統來說，構成了巨大壓力。
　　二是從內部動力來看，進一步深化改革的呼聲越來越強。1998年，我們通過打破國營公交獨家壟斷經營格局，引入南京中北、香港雅高兩家社會投資單位參與公交競爭，掀起了南京城建改革熱潮，使南京公交事業進入了良性發展的快車道，也使系統內其他行業看到了脫困發展的希望，要求加快改革的愿望更加強烈。近兩年我們又在液化氣公司國有股權退出、市政行業“一處兩制”、模擬市場化運作上作出了積極嘗試，在思想觀念和實踐層次都初步具備了全面深化改革的環境和條件。同時，根據南京“十五”規劃目標和市委市政府加快基礎設施建設的要求，市政公用系統的一批重點目標項目資金需求達幾十億，如此龐大的需求，靠沿襲傳統的政府單一投入方式顯然難以為繼，多渠道引入社會資本加快投融資體制改革成為一個急迫和當然的選擇。
　　三是從南京市政公用系統自身發展來看，在投融資體制改革上具備較多的資源優勢。除了系統內上下水、煤氣、公交等行業市場經營風險小、投資回報較為穩定以外，目前我們還擁有一個總資產近40億元的資產控股公司，為投融資改革提供了良好的操作平臺。同時，今年以來，我局新一屆黨委班子在轉變管理職能、轉變工作作風上采取了一系列舉措，花大力氣突破了公交買卡難、自來水抄表不到戶等難點問題，在為民辦實事上取得了明顯成效，為我們進一步推進改革營造了良好的外部環境。

南京市政公用投融資改革的指導思想

　　依據建設部、省建設廳的有關指導意見和南京市委市政府的要求，參照全國兄弟城市的有益經驗，南京幣市政公用系統投融資體制改革的指導思想是：打破對政府投入的單一依賴，以投資多元化、服務社會化、發展產業化、運營市場化為導向，對凡是可以借助外力加快發展的事業，大膽吸引外資；凡是可以通過市場配置進行調配的資源，大膽進行市場調配；凡是可以部分退出甚至全部退出的國有資本，大膽退出。通過全面開放，全方位開放，進一步盤活存量，引進增量，創新體制、機制，加快政府職能轉變，從根本上提高設施保供能力，提升行業服務質量和管理水平。

投融資改革的原則

　　為確保改革沿著正確的方向前進，在招商引資過程中，我們總結以往的經驗教訓，始終堅持以下五個原則：
　　一是市場化原則，即合作對象的選擇要通過公開。公平。公正的方式招標確定。
　　二是雙贏原則，既讓合作對象有利可圖，也要盡力爭取融資成本最低。如結合當前的銀行利率水平以及外商急于進入上下水等行業的情況，我們提出融資回報率必須控制在10％（內資在8％）以內。
　　三是引進資金與引智（先進技術）。引制（先進的管理理念、制度相結合的原則。在堅持市場化原則的同時，我們不看重其資金、資本性質是外資還是內資，是政府背景還是民間資本，而側重考察其是否具備一定資金實力、在城市市政公用行業是否有一定影響、品牌是否突出、管理是否先進，從而在引資同時能夠促進企業經營管理體制。機制的改革和創新。
　　四是確保平穩過渡的原則。即超前考慮和妥善處理好企業現有在崗人員及離退休人員安置問題，防止因宣傳發動不到位或處理不善而導致內部不穩定因素的出現。
　　五是確保政府控制力的原則。合資合作后企業仍必須遵守相關行業規定，承諾服從政府的行業管理，并承擔相應的社會保供和公益服務方面的責任和義務。由于上述原則的堅持，打消了系統內一部分干部職工對于引進外資會帶來不穩、帶來混亂的擔憂，有力維護了招商引資過程中全局上下思想觀念上的統一，確保了內部的穩定。

投融資改革的具體合作模式

　　我們因地制宜，本著資源優化配置、效率效益最大化的原則，主要采用三種合作模式：
　　1）合資。主要側重于盤活資產存量。如年初通過出讓液化氣公司剩余資產進行合資的華潤液化氣公司（已掛牌營業），正在洽談中的自來水總公司、煤氣總公司、江心洲污水處理廠擴建工程等。這種方式合資雙方利益與風險共擔，我方不承諾固定回報，有利于真正引進先進的管理經驗，再造企業的體制、機制。
　　2）TOT（轉讓--運營--轉讓）方式。主要通過轉讓經營權吸引外部資金。如在建的30萬噸／日處理能力的城北污水處理廠項目。
　　3）BOT（建設--運營--轉讓）方式。主要通過出讓建設權和經營權，吸引增量資金。如即將投入建設的城東污水處理廠、仙林大學城污水處理廠。后兩種方式回報率均不超過10％（內資在8％以內）。
　　根據上述原則和模式，我們一舉拿出自來水總公司、煤氣總公司、公交總公司的全部資產，江心洲污水處理廠擴建工程、城北污水處理廠工程等4個污水處理項日等總計40億元的資產和項目對外公開招商，并廣泛與國內外有意向單仕進行了接洽。今年6月在江蘇省香港投資洽談會上，我局公用控股公司與法國威望迪、北京首創等境內外企業一舉簽定了四項合作意向書，總投資2.25億美元，注冊資金1.33億美元，協議外資1.135億美元。市煤氣總公司與香港中華煤氣公司、市公交總公司與香港新世界、九龍巴士等也進行了合資合作談判。上述項目目前已有部分進入了實質性運作階段。

與投融資改革相配套的政策訴求

　　投融資體制的改革，或者說公用事業向民營化的轉軌，不單純是投入方式的變化，即由過去政府的單一投入變為政府、社會多元投人，而且也是一場市場與管制、企業內部環境與外部環境的博奔。為有效推進改革進程，政府必須著力創造有利的外部政策環境和條件。
　　1）資產處置的操作平臺問題。無論是合資還是BOT、TOT合作方式，都將涉及到資產置換或有關權利的讓渡問題，因此必須明確國有資產具體管理操作的平臺，由其前期代表政府向投資者出讓經營權、建設權，期滿后代表政府收回相關權利。以南京市情況來說，南京公用控股公司目前擁有水、氣、公交等企業的資產管理權，但污水處理廠等資產由于一直作為非經營性事業資產未予劃入，因此又面臨將這些非經營性資產變性后納入管理的問題。只有這一問題得到明確后，投融資改革的有方案才能進入實質性運作階段。
　　2）市政公用事業價格形成機制問題。投融資體制的改革和民營化的實現，是以市場化為導向，以一定的價格機制支撐的。如果沒有一定的回報機制，就不可能吸引多元投資本體的參與。因此必須打破傳統的定價模式，依據市場化改革的方向，按照成本+微利的原則穩步推進市政公用產品價格改革，逐步建立起激勵社會投資的科學的價格形成機制和管理機制。
　　3）關于特許經營權問題。由于市政公用事業牽涉面廣、專業性強，實施特許經營十分必要，同時這也是合資合作談判過程中國內外投資者普遍提出的前提條件之一，因此對此必須加以研究并予以明確。
　　4）關于市政公用管理法規建設滯后問題。由于以往的法規體系是建立在計劃經濟模式基礎上，隨著市政公用市場化改革的深入，原有的法規遠遠趕不上實踐的需要，一方面許多舊有條款已明確不適應甚至背離改革發展的趨勢，另一方面還有許多新的市場行為亟待法規的調整和規范。只有切實加快市政公用立法步伐，有效建構適應市場經濟體制的法規體系，市政公用行業管理才能保持控制力，確保行業的有序健康發展。
　　5）市政公用企業改革的政策扶持問題。由于過去國有企業欠帳過多，在合資合作以及推進民營化的過程中在職工勞動關系的補償、醫療保險、購房補貼等方面必然要付出一定的改革成本。因此參照國有工業企業的改革模式，需要爭取一定的政策優惠：①政府應同意將資產存量盤活的一部分用于老企業職工安置、壞帳彌補等遺留問題的處理。②新的合資或合作企業繼續享受政府給予國有企業的上地無償劃撥政策。③繼續享受有關稅收、公用事業附加征收優惠政策。