樓銘育1，王曉標2，王勁3， 姜玉宏4?
(1.蘇州新區污水處理廠，江蘇蘇州215011；2.長春市電業集團建筑工程公司，吉林長春130042；
3.中國市政工程華北設計研究院，天津300074；4.中國建筑西南設計院深圳分院，廣東深圳518031)

　　摘　要：介紹了德國城市污水處理民營化的三種模式，并對其優、缺點作了分析，探討了民營化在我國排水行業實施的可行性。
　　關鍵詞：城市污水處理；民營化；可行性
　　中圖分類號：X703
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2002)06-0023-03

　　目前，污水處理廠的建設和運行由政府全托全管，就算是在經濟比較發達的沿海地區也存在著“建得起、養不起”的現象，因而如何開辟一條符合我國國情、具有中國特色的排水新思路是擺在每一個城市排水管理者面前的新課題。城市污水處理的民營化是可能的發展趨勢之一，德國在這方面的工作開展得卓有成效，其針對國有(公有)污水廠的建設、運行和管理中暴露的問題，對城市污水處理的民營化作了很多探討和實踐。?

1 德國原有體制存在的弊端

　?、?財政危機
　　原東德地區污水處理廠的建設、運行管理屬國有，一方面因沒有市場經濟體制的調控，普遍存在浪費和不合理投資的現象；另一方面，由于東德的污水處理率相對較低，在短期內要達到西德地區的水平，其建設和運行成本投資巨大，政府財政負擔嚴重?！　　、? 專業人才的危機
　　德國統一后對排水行業而言，一方面為達到歐盟較為嚴格的環保法規標準，需要對現有污水處理設施進行技術改造，對新建的污水處理廠也必須采用先進的生產工藝，因而需要大量技術人才作為依托；另一方面如果污水處理行業仍然游離于市場經濟體制之外，因國有、公有企業缺少人才激勵機制，原行業內的專業人才也將外流，勢必造成業內人才危機。
　?、酃δ芪C?
　　不論是原東德還是原西德地區的污水處理廠多為20世紀70年代末期建設的，西德部分地區甚至還有50年以上的二級污水廠仍在使用。這些污水廠的工藝、設備相對落后，污水處理功能滯后，工藝改進和設備更新也迫在眉睫。?
　　④ 形象危機
　　由于污水廠、污水管道的國有化，污水處理服務作為一種政府行為，長期以來在建設、運行、管理、服務的各個階段官僚主義作風不可避免，公眾形象亟待改善。?
　　在這樣的背景下，德國刮起了一場城市污水處理民營化的旋風，在原東德地區(后來也輻射到原西德地區)發起了一次城市污水處理民營化的大討論。與此同時，務實的德國人也開始了各種模式的實踐。

2　污水處理民營化的幾種典型模式

　　德國污水廠民營化的模式基本上有三種：純民營模式、合資模式和BOT模式。
2.1 純民營模式
　　即建設和運行不是由政府或其所屬單位而是由某個企業獨立完成的模式(見圖1)。?
　　該模式的特點是：?
　　① 污水處理這一功能由企業以合同的方式加以完成；
　　② 地方政府制定污水處理收費制度，按合同支付企業的運行成本；
　?、畚鬯幚淼慕洕笜艘院贤男问酱_定。?
　　該模式對政府來說具有以下好處：?
　?、?政府不需再為此發生財政支出，減輕了財政負擔，為財政資金留下了更大的運作空間；
　　② 地方政府自主選擇經營企業(通過公開招標或限定范圍招標的形式)；?
　?、畚鬯幚硭璧谋匾胧┛梢灾苯?、迅速、及時地實行；?
　?、芪鬯幚碣M不能覆蓋的規劃、設計和建設階段的成本不是由地方政府而是由經營企業前期投入；
　　⑤ 建設期內材料漲價的風險轉嫁給了經營企業，所有的價格、費用都已經由雙方先期確定 。?
　　當然這種模式對政府來說也有缺點：?
　　a.一旦雙方簽訂合同，當處理效率由于法律、法規的要求而必須提高時雙方的協商談判就成為必要；
　　b.因招標文件的不完善、不準確而造成的損失，因簽訂合同考慮不周而產生對政府不利等風險。

2.2合資模式
　　即政府與某企業建立一個民營性質、經濟獨立的聯合企業或政府成為經營企業的參股者，該企業負責政府轄區內的污水處理，政府可以根據股份直接獲得經營效益(見圖2)。?

　　① 政府在經營企業中擁有絕對的控股權，并直接獲得經營收益；?
　?、?在設施建設和運營過程中，政府派駐人員可以主角身份參與，并在技術和經營上作出權威性的決策；?
　?、劭茖W合理的項目管理、符合市場經濟的經營管理可以獲得經濟上的節約效應；?
　?、?由于政府的絕對控股權，避免了純民營模式下的兩個缺點。?
　　由于政府注重的是如何最好地為公眾服務，企業追求的是最大的經濟利益，因此在所建立的經營企業沒有競爭的外在環境下，如何在動態發展過程中找到服務和經濟利益的最佳結合點將是這一模式的難點所在。?
2.3 BOT模式
　　BOT(built，operate，transfer)簡單說來是一種短期的純民營模式(一般為3～5a)，經營業在完成了污水處理設施的建設、運行和技術培訓后，由政府購買接管或承包給第三方或合資經營(見圖3)。?

3.1 民營化的優勢
　　分析上述三種模式的優缺點可以看出，民營化會給政府帶來一系列的優勢：?
　?、?市場化運作帶來的投資項目的優化和結構、成本的優化；
　?、?解決資金來源；
　?、劭梢栽诙唐趦妊杆偬岣呶鬯幚砺识淮嬖谪斦C；
　　④ 可以選擇新技術、新工藝；
　?、?不但解決了財政負擔，而且能夠按合同獲得收益；
　?、?通過第三者管理的高效性；
　?、?市場經濟體制下的人才激勵機制。
3.2 實施的難點
　　① 價格?
　　以原東德的羅斯托克市為例，在實行了污水處理民營化以后，污水處理費大幅增長，2001年的處理費用是1993年的2.44倍，且噸水處理費用是自來水價的1.47～1.81倍。
　　而我國由于城市污水處理長期游離于市場經濟體制之外，服務價格比仍處于計劃經濟時代，污水處理費極低，自來水價遠高于污水處理費。以華東地區為例，不同工藝的小型污水處理 廠平均運行成本為0.85元/m³，中型污水廠為0.78元/m³(以上成本含折舊)，而前幾年的污水處理收費標準是0.15元/m³，與實際成本相比還遠遠不夠。要實現污水處理廠的轉制，勢必要調整污水處理費。20世紀90年代以來，從國家到地方都看到了這里的缺口，已經逐步提高了污水處理費在水價中的比例。以蘇州為例，2001年最新的自來水價格調整中，污水處理費已經提高到0.40～0.55 元/m³，為進一步實現服務價格比的正?；龊昧虽亯|，預示著市場化運作的成熟條件離我們已經不遠了。?
　　② 設施的所有權問題?
　　作為一種公用事業性設施，不能因為民營化了就可以同市場上的其他經濟實體一樣，簡單的以經濟利益為中心，隨意轉讓、倒閉或者宣布破產。因此在實行改革的同時，一方面必須明確城市污水處理設施的所有者是國家，另一方面必須有行之有效的監督和控制措施或者機構。從上面介紹的三種模式看，德國政府也很注重這一點。純民營模式由雙方共同的控制機構(監事會)實行這種監督和控制，合資模式中政府具有絕對控股權并直接參與經營，而BOT模式有同樣作為雙方共同控制機構的監事會。在真正實施時，合同中都規定設施的所有者是地方政府。如果經營企業與政府在合作一定時期后退出，該設施必須由地方政府收購、經營或決定由誰收購和經營該設施，這些是必須首先考慮的問題。?
　?、劾衔鬯畯S改制后的人員安排問題?
　　目前我國大部分污水處理廠的自動化程度較低，民營化改制以后一方面可能進行工藝和技術上的改造、改進，另一方面用人機制上必然打破事業單位的“鐵飯碗”，相當一部分工人將面臨下崗危機。德國的做法類似于我國一次性買斷工齡的方法，而且價格比較高。德國同時也具有較完善的社會保險體制，即使工人失業后生活也有一定保障。在我國，這些冗余人員如何安置已經是一個亟需解決的現實問題。

4 　結語

　　對污水處理廠民營化可能帶來的優勢進行充分分析，認為將其作為城市污水處理廠企業化改制的新思路之一具有可行性。應因地制宜、認真考慮實行民營化可能碰到的問題，走出污水處理設施“建得起、養不起”的怪圈，保證維持健康水循環的基礎設施正常建設和運行，盡早恢復和創造良好的水環境。當然，各個地區的排水管理體制是否改革、如何改革，城市污水處理是否民營化、如何民營化，還有待當地的排水管理者們進一步地探討和研究。

參考文獻：

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　　收稿日期：2001-10-24