薛 軍
(沈陽東宇環境工程有限公司，遼寧沈陽 110001)

　　摘　要 為使我國環境保護事業適應21世紀的發展需要，針對日前我國環保領域存在的問題，從深層次上探討在政府宏觀指導下適應市場經濟特點的新模式－－BOT，開建立社會化的投入機制和管理部門宏觀調控的環保市場化運營機制。

1 現實狀況

　　隨著我國經濟的發展，國家對環境保護工作日益重視，制訂了一系列環境保護的方針和政策，全社會的環境意識有了明顯的提高，環境法制不斷加強，科學技術在環境保護中的貢獻率越來越大。對環境保護的投入也逐步增加，建設了許多環境保護的設施和基礎設施，提高了環境污染的治理能力。
　　當前我國的環境保護基本是一種計劃體制下的政府行為。無論是城市污水、垃圾的處理，還是重點污染的治理，都是由政府立項、投資，對環保設施的運營實行的也是一種行政性的管理。這種機制的弊端在于：第一，將環境保護的任務完全集中于政府，使政府有限的人力、物力、財力難以承受，而企業和社會公眾為保護環境應承擔的責任沒有擔負起來，保護環境的積極性和巨大潛力，并沒有被調動起來，不符合污染者付費，治理者收費的原則：第二，由于對環保設施實行的是事業性管理而不是企業化運營，因此很難避免效率低下，虧損累累，甚至造成難以為繼的局面(全國許多污水處理廠因此建成后不能正常運營)，其結果是必要的環保設施因缺乏資金而無力興建，并且是建得越多，政府的包袱越重。
　　為使我國環境保護事業適應21世紀的發展需要，加快環境基礎設施市場化的進程，使之充分發揮社會、經濟、環境效益，針對目前我國環保領域存在的上述問題，應把環境基礎設施的建設及運營放在社會經濟總體發展框架中統籌考慮，以改革創新的思維方式，從深層次上探討在政府宏觀指導下適應市場經濟特點的新模式－－BOT，建立社會化的投入機制和管理部門宏觀調控的市場化運營機制。
　　BOT即“建設－經營－移交”投資方式，是一種國際經濟合作的新形式，指政府以契約方式將通常由政府部門或國內單位承擔的為某重大項目進行設計、施工、融資經營和維修責任讓渡給國外投資者，該企業在負責建成此項目后，在協議期內對項目擁有所屬權、經營權、收益權，以回收投資和獲得合理利潤。特許權期滿后則將該項目無償轉讓給當地政府。

2 實施BOT項目的可行性

2.1　符合國家發展環保產業的政策導向
　　環保產業是國民經濟的重要組成部分，也是防治環境污染，改善生態環境的物質技術基礎，因此國家鼓勵環保產業的大力發展，但是資金和技術問題的存在，又制約了環保基礎設施的建設。引入BOT投資方式，可以因此獲得更為充裕的資金和更為先進的技術，這必定會推動環保基礎產業的發展。
2.2　符合污染集中控制的思想
　　鑒于傳統環境污染點源控制機制存在投資分散，整體效益低下，不利于先進技術和管理手段實施等缺陷，國家提出了污染集中控制的指導原則。環保基礎設施是在特定范圍內，為保護環境而建立的污染集中治理設施，如城市大型污水處理廠，城市垃圾處理場。這些設施實質上都屬于環保基礎設施。運用BOT方式促進環保基礎設施產業化發展，是實施污染物集中控制的具體形式之一。
2.3　環保基礎產業有廣闊的市場，對外商有較大的吸引力
　　我國環保基礎產業有著廣闊的市場。以污水處理廠為例，為使我國的流域水體變清，還必須修建一大批城市污水處理廠，在淮河流域，要建52座(14座已開工)，遼河21座(5座己開工)，滇池8座(4座已建成)，巢湖2座(1座已開工)，太湖33座，海河也正在規劃。當前世界經濟處于低迷徘徊的階段，大量可供流動的國際資本正積極向經濟增長率高的國家和地區尋找投資方向和領域。在此情況下，我國巨大的環保基礎設施市場對外商有較大的吸引力。
2.4　環保基礎設施具備BOT項目要求
　　BOT投資項目一般有以下特點：(1)規模較大，資金需要量大：(2)技術要求高：(3)具有盈利能力：(4)使用期限長。環保基礎設施如城市垃圾處理廠，一方面耗資巨大，建造和營運過程中要求有較高的技術含量，另一方面政府通過補貼、稅收優惠、政策傾斜能夠保證環保基礎設施投資者從處置污染物和后期產品出售中獲得穩定收益。而且，環保基礎設施的使用壽命一般都較長，因此比較適宜于用BOT方式進行投資。

3 環保BOT項目的運作

　　BOT項目的運作大致可分為五個階段
3.1前期準備階段
　　前期準備階段可分為可行性研究和項目準備兩個步驟。政府在選擇環保BOT投資方式前，應從技術、經濟和法律等方面進行可行性研究。在確定對某一環保基礎設施領域采用BOT投資方式后，政府要為進行公開招標作一定的準備工作，如制作投標申請表、發出投標通知等。
3.2招標投標
　　政府招標向國內外公開進行。在收到有關的投標方案后，政府組織有關單位和專家對其進行綜合分析和評價。一般而言，這種分析和評價分為兩個方面。一是承建商的資質論定，有關政府部門應審查投標人擬進行項目的盈利可能性，投標人在本國是否具有法人資格，是否有成功從事類似項目的經驗，項目資金計劃是否與項目建設、運行、維修成本相符：二是技術評估，包括技術設計是否科學合理，是否符合環境標準，全套設備結構、運行和維修程序是否完備。在經過嚴格的評定程序后，政府有關部門從投標人中挑選出合適的投資商。
3.3　合同的簽訂
　　政府部門和中標人就工程建設質量，污染物處理，投資方式，經營期限，違約責任等事項進行協商，簽訂合同。此合同性質屬于行政合同范疇，因而政府在合同的簽訂過程中處于主導地位。
3.4　項目建設經營
　　承建商應按合同的規定按時進行項目的融資和建設，項目完工后，項目公司(承建商或其委托人)全權負責此項目的經營管理，向項目使用者(排污單位)合理收取污染處理費用，并從后期附加產品(如發電、供暖)中獲取利益，以獲得投資收益。
3.5　項目轉讓階段
　　在合同期滿時，項目承建商無償地將環保基礎設施轉讓給當地政府機構，并且無保留地轉讓各項技術，以保證項目設施轉讓后能夠正常運行。

4 應注意的幾個問題

4.1項目風險分擔
　　BOT項目的進行，對于政府和承建商都存在風險。政府的風險在于，來于投資者自身和外來因素影響，使得合同刁；能完全履行：投資者的風險來自建設和營運兩個方面。在建設過程中原材料價格波動，貸款利率、匯率的波動，設計缺陷等將直接影響項目的建設。在項目的營運中，也存在一些風險，如征收、國有化、提高稅費、地震、臺風等不可抗力情況的出現，在同一區域范圍內另一同類環保基礎設施的建設，都會對項目的盈利帶來風險。劃分風險和減少風險是BOT項目雙方關注的焦點。對此，政府和項目承建商應該協商確定項目風險分擔的責任。建設中的風險一般由外國投資方承擔，對于營運中的風險，我國政府應對自己可以控制的因素做出保證，如不競爭保證、價格保證、外匯匯出保證等。在BOT項目特許期內，如因我國政策調整等因素的影響，使項目公司遭受重大損失的，我國政府應允許項目公司合理提高收費標準或延長項目公司的經營期限。對于不可抗力的自然風險給工程項目造成破壞和損害的，則應山項目雙方分擔責任。
　　一些財政預算外的私人資本的費用通常要比政府支持或擔保的資本的費用高。在發展中國家投資的BOT項目，經常要求35％左右的回報率。這就意味著，如果選用這類方案，這些高額的費用和回報就必須通過先進的技術和管理，或者提高用戶收費的方式加以消化吸收。外國投資者為了避免匯率波動的風險，要求部分用戶費收入用外匯支付，這洋也會引起費用的上升。
　　就BOT項目與傳統的公共部門建設和運營的項目相比，國內消費者對前者所支付的費用總體上要高于后者。如果基礎設施的可得投資資本非常稀缺，那么發生這種情況也是比較合情合理的。另一方面，許多基礎設施私營項目都是根據國際或者公開招標進行的，因而常常具有更高的效率和服務質量。因此，BOT項目的確定，必須首先權衡一下企業投資的缺點(對消費者來說要承擔高資本費用)與BOT項目的優點[較高的投資效率，同時減輕公共預算壓力)，然后，根據每個具體項目的情況分別加以確定。
4.2環保部門對環保BOT項目的管理
　　環保BOT項目在建設過程中，當地政府環保部門對項目建設的進展情況應進行技術監督，防止承建商在項目施工過程中偏離批準立項的規定。項目建成后，環保部門一方面對項目的經營管理進行規范，檢查污染處理設施是否正常運行，污染處理是否達標，另一方面對排污單位的排污情況進行監測和檢查，一旦發現有偷排或私自傾棄污染物的行為要給予嚴厲的處罰，維護項目投資人的經濟利益，保障環保基礎設施起到凈化環境、減少污染的目的。至于BOT項目經營者收取排污單位污染處置費的行為，屬于民事合同行為，政府環保部門不應過多加以干預，發生糾紛則按司法途徑解決。
4.3投資方式
　　投資方式應以中外合資、合作為主。在環保基礎設施建設中引入BOT投資方式，旨在促進我國環保基礎產業的發展，為我國環保產業增添競爭活力，而不是為了限制和削弱我國環保基礎設施建投產業的發展。在以BOT方式投資于環保基礎產業時，應積極采取中外合資、合作方式，防止外商操縱和壟斷環保基礎設施項目，為我國企業積累投資和營運環保基礎產業的經驗，從而發展、壯大我們自己的環保基礎產業。

5 BOT項目運作實踐體會

5.1　有利于改善環保基礎設施投資結構，加快環保基礎設施建設
　　采用BOT方式，利用國際和國內商業資本直接投資和經營國家環保基礎設施，有利于改善環保基礎產業投資結構，使投資主體多元化，緩解我國對環保基礎建設投入資金不足的困難，從而加快環保基礎設施建設，提高資源的利用率。
5.2　有利于引進國外先進的環境保護技術
　　為降低建設營運成本，BOT項目投資人會盡量引進先進的設備，這有利于解決我國在環保基礎設施建設中的技術難題和資金匱乏的窘境。另外在合同期滿后，整個設施交由我國政府使用，有利于我方取得先進的環境保護設施和技術，積累先進管理經驗。
5.3　有利于實現環保基礎設施企業和其它企業的分工合作，提高勞動效率
　　 BOT投資方式的運用，使環保基礎設施產業走向專業化的道路后，環保行政主管部門可以集中力量重點對專門的治理企業進行監督，有利于提高勞動效率。
5.4　有利于環境執法力度的提高
　　在運用BOT投資方式，使環保基礎設施產業走向專業化的道路后，環保行政主管部門可以集中力量重點對專門的治理企業進行監督，有利于提高執法力度。
5.5　BOT項目能夠增加額外的效益
　　即由于私營部門參與基礎設施產塵投資凈增加。這種投資的凈增加量通常取決于投資是外國投資還是國內投資，是證券還是貸款。國外證券投資對東道國來說一般都是正的凈投資。由于商業銀行可能更愿意貸款給BOT項目，因此，外國債務也可能產生投資凈增加。如果國內證券投資能夠吸引那些可能流到別國的資金，或者促使提高利率導致儲蓄增加，那么這種國內投資也是一種投資凈增加。
5.6　BOT項目能夠降低財務風險
　　 舉例來況，由于費用膨脹的風險通常山BOT項目的企業承擔，因此，企業將當然地承擔整個項目過程中各種風險產生的費用。
5.7　BOT項目能夠產生更高的效率
　　與那些缺乏管理和技術人員的政府部門相比較，BOT項目安排意味著現行的政府官員可以自由地從事其它急需的監督或規劃工作。
5.8　BOT項目投資能夠產生正的外部性
　　無論是外國投資者還是國內企業，都得到積極參與經濟投資的鼓勵。而且，政府的談判也有助于推動BOT項目業主改進它們的商業管理技能。
　　BOT的運作在我國還屬于新鮮事物，在基礎設施項目中的實際運作還不普遍，在環保基礎設施領域的運作就更少，經驗較缺乏。因此BOT項目在環保基礎設施領域的運用還需要進一步研究。