鄭興燦
國家城市給水排水工程技術研究中心

　　1.我國城市水管理及其產業體系(水工業)加速發展的迫切性

　　在我國社會經濟發展規劃中，影響資源配置的最重要制約因素就是水。水資源短缺和水環境污染造成的水危機不但嚴重困擾著國計民生，而且已經成為我國社會經濟發展的重要制約因素。
　　目前我國許多城市和地區的缺水與水環境質量惡化問題日趨嚴重，一些地區的水環境污染危害令人觸目驚心。不但造成巨大經濟損失和生態破壞，而且導致水資源供需矛盾的進一步加劇，生產生活的供水安全性和水質水量得不到有效保證。在某些地區，甚至對人民基本生存條件造成極大威脅。據統計，由于供水不足，我國城市工業每年損失達1200億元；由于城市水污染造成的經濟損失估計相當于國家當年財政收入的6%。
　　目前我國正處于全面快速發展時期，水危機不僅可能長期存在，而且存在不斷加劇的危險，但這并不意味著我國的水危機是無法解決的。水危機的緩解依賴水資源的可持續利用和保護，而水資源的可持續利用和保護需要系統完備資源節約型的水管理及其產業(水工業)良性發展體系作為基礎。
　　因此，以市場化機制為基礎，通過體制經濟改革和經濟政策完善，加速和優先發展我國的水工業，強化城市水管理已經是勢在必行。

　　2.急需按可持續發展的原則，改變傳統的水資源開采利用方式

　　長期以來，我國的水資源一直按“開采®利用®污水排放”的粗放型模式被消耗和破壞，缺乏有效的水體保護和再生，尤其是污水排放的有效控制和充分凈化，最終導致水資源的日趨枯竭和惡性水污染循環。
　　以往的經驗和教訓已經使我們認識到，應該采用保護和利用相協調的水資源開采利用模式。在滿足水質水量需求的同時，還必須保持或恢復水體的清潔和生態平衡，使水資源不受到破壞并能進入良性的再生循環，以便最大限度地利用有限的水資源。這種被稱之為“水的可持續利用和保護”的水資源開采利用模式為解決我國的水危機提供了唯一的機會和途徑。

　　3. 急需改變和完善水管理體制和價格政策，適應市場經濟的要求

　　傳統的水管理體制和觀念把水的供給與污水的凈化(排放)當作兩門互不相關的、應該由政府投入來辦的、具有福利性質的城市基礎設施/供水公司，并在相當大的程度上偏廢排水（污水處理）一方。這就嚴重違背了水的開發利用與保護的統一體性和工業屬性。
　　長期以來，水價過低，消費者對污水的凈化不需承擔或僅承擔比例有限的經濟責任，這就導致了傳統的水管理體制及其所具備的能力手段違背了水是商品的經濟規律，使節水工作和水資源的保護與再生失去了經濟動力。水源的保護和水環境質量的改善往往成為一句空話。其后果是水污染和缺水的勢頭難以遏制，節水意識上不去，水資源和用水浪費相當嚴重。
　　在實行社會主義市場經濟的新形勢下，多年來，由于缺乏市場化的配套政策，工程建設資金和運行管理經費的籌集更加困難，市場化的產業技術經濟政策體系亟待建立和施行。
　　近十年來，我國通過多種渠道籌集資金加快水工業工程設施的建設，但總資金投入力度依然相當有限。由于供水設施直接影響社會經濟的正常發展，作為政府重視、群眾關注的大事，通過政府資金的投入和引進外資，近十年供水工程設施的建設資金得到了一定程度的保障，“八五”期間，城市自來水日供水能力年平均增長850萬m³，但部分地區的供水短缺問題依然十分嚴重，所需的巨額建設資金難以籌集，僅靠政府投入解決不了問題。由于飲用水水源質量的降低，自來水廠的建設費用和運行費用明顯增加，更增加了資金籌集的難度。
　　在排水方面，最突出的問題就是建設和運行資金問題。由于缺乏有效的資金渠道和資金力度，未建污水處理設施的，因資金匱乏而無法新建；已建污水處理設施的，也因缺少資金，不能實現正常運行；在部分城市，雖然通過引進外資和政府投入建設了城市污水處理廠，但由于管網不配套，以及運行資金不落實，污水處理廠處于停產或半停產狀態，工程設施的效益不能得到應有的發揮。
　　建立有效的經濟發展與環境保護協調機制和經濟機制極為重要。水是一種商品，特定水質水量及其載體功能的生產、供給和保證屬于工業生產行為，需要巨額投入，應按市場需求和資源成本對其按質論價，實現水的市場化，以充分體現其真正的價值。
　　按水的開發和利用屬性，水的消費者應交付的價格應包括水資源費、水的保護費用、開發費用、生產費用和排水的凈化費用。只有遵循經濟科學規律，建立合理的價格機制，利用價格作用，才能解決好水資源開發利用和保護問題，才能限制水的浪費，才能建立良性循環的投資環境，保證水工業工程設施的建設、運行和擴大再生產。
　　水價政策應該充分體現水作為特殊資源的特性和價值，有利于合理利用和有效保護水資源，促進節約用水，有利于水的開發利用和再生保護系統的良好運轉。但長期以來我國的現行水價政策未能重視價值規律的作用，未能通過價格杠桿來達到節水、保護水資源和調節供需矛盾的目的。水價不能反映水資源、水環境資源的真正價值，不能反映供求關系和生產成本的變化，水價低于實際成本，比價不合理。從而助長了水的浪費、不合理使用與低效益使用。應該說，調整水價政策是刻不容緩的大事。
　　在污水處理方面，我國現行的污水收費政策存在的主要問題有以下幾個方面：一是重工業點源，輕城市污水集中處理，大多數城市對生活污水和部分工業廢水的收集和集中處理都是不收費的或費率很低；二是收費項目不規范，渠道不一，內容重復，其中超標排污費和污水排污費由環境保護部門征收，主要用于補助企業治理污染源和環境保護部門的自身建設，其中環保部門自身建設部分約占40%，有限的資金未能得到合理的使用；城市排水設施使用費由城建部門征收，主要用于城市排水管網的維護，僅少部分用于污水集中處理設施的運行；三是收費標準明顯偏低，征收的超標排污費約相當于企業污水處理費用的四分之一，達不到刺激企業削減污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水設施使用費很難滿足工程設施的日常運行和維護費用。
　　由于污水處理工程建設資金和運轉費用難以籌集。有些城市雖然興建了污水處理廠，但由于長期未能解決污水收費問題，非常艱難地靠政府補貼維持其運行，處于半維持半癱瘓狀態。隨著污水處理率和處理標準的逐步提高，僅靠政府是極難維持的。因此有必要改變過去那種一切都由政府包攬的狀況，對污水處理實行收費，明確污水治理的責權利關系。制訂污水收費政策及其標準的原則是既要考慮污水處理廠的正常運行，又要考慮收回全部投資，以利擴建和再建，并有利于總體治理費用的最低化和合理流向。作為水的供給和保護統一體性的體現，污水費應與自來水費統一收取。
　　在當前的實際情況下，對于超標排放的工業廢水，有必要采取嚴厲的法律、行政和經濟手段進行有效的控制。對于排入城市下水道的生活污水和達到預處理要求的工業廢水要根據水質水量采用累進復合收費標準進行收費，收費對象包括行政機關、企事業單位、個體經營者和居民。總體收費水平有必要達到覆蓋污水處理系統運行費用和部分建設費用的水平，并逐步達到包括全部工程建設和折舊費用的水平。

　　4. 急需疏通資金渠道，解決工程設施和生產能力嚴重不足問題

　　不完善和不合理的管理體制、配套政策和投資傾向制約了水管理及其產業(水工業)的市場化、產業化進程。在社會經濟發展和規劃中，長期以來水工業工程設施被不加分析地一律作為非生產性建設項目對待，資金渠道不通，排隊在后，削減在前。尤其是排水及污水處理設施，總是提不到議事日程，從而導致嚴重的比例失調和長期處于短缺狀態。
　　在城市基礎設施建設中，城市污水集中處理設施的配套明顯滯后，欠帳較多。由于污水處理能力嚴重不足，導致了嚴重的水環境污染和水資源緊缺不斷加劇，并成為社會經濟可持續發展的重要制約因素。根據最新統計，我國設市城市668個，到1997年底，全國城市污水排放總量為351.4億m³/年，僅123個城市建成307座不同處理等級的污水處理廠，其中大部分設備簡陋，總處理能力僅1292萬m³/d，按處理能力計算的污水處理率僅13.4%；其中二級生物處理廠占205座（97個城市），處理能力810萬m³/d，按處理能力計算的二級處理率僅8.4%。
　　目前進入城市市政管網服務區域的年污水排放量為211.6億m³（其中生活污水約40%~50%、工商業污水約60%~50%），共有108個城市建有160座城市污水（集中）處理廠，處理能力1043.6萬m³/d，按處理能力計算的污水處理率為18%；其中二級生物處理廠119座（74個城市），處理能力688.6萬m³/d，相應的污水二級處理率為11.9%。
　　城市排水管網是重要的城市基礎設施，也是城市污水得到有效處理的前提條件，但我國城市排水管道普及率僅65%左右，遠不能適應城市發展和水環境污染控制的需要。另一方面，我國17000多個建制鎮的污染物排放量也是相當可觀的，目前這部分污水量尚未納入城市污水統計范圍，其管網系統和污水處理設施的建設基本上處于空白狀態。
　　給水行業是城市基礎設施投資的主要方向之一，目前我國許多城市供水設施不滿足要求，全國近50%的城市供水設施高峰負荷超過標準，部分自來水系統所供應的自來水含有不合格指標，供水管網的建設和更新明顯不足，供水的二次污染較普遍。
　　根據《我國二十一世紀議程》和有關規劃所確定的規劃目標進行估算，1997～2010年我國在水工業工程設施方面的投資需求將高達3000億以上，到2010年年運行費用將高達300億以上。這種現狀為我國的水管理及其產業發展提供了極大的市場，同時也為其可持續發展的實施提出了嚴峻的挑戰。
　　近年來，國務院對水環境污染問題高度重視，明確以“三河三湖”流域和50萬以上非農業人口城市為重點，大力開展水污染防治工作，并相繼出臺了有關法律法規和政策，在推行污水處理收費制度、加大工程建設投入等方面均有新的舉措。在《國務院關于當前產業政策要點的決定》中，明確把大中城市排水、治理污染列為國家重點支持的基本建設產業之一。國務院主要領導對“關于加快城市污水集中處理行業發展及設備國產化工作的初步設想”作了重要批示。根據《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》要求，到2000年城市污水集中處理率要達到20%~30%，到2010年城市污水處理率要達到40%~50%。按照國家環保局頒布的《污水綜合排放標準》（GB 8978-1996），城鎮污水處理廠必須采用二級生化處理或三級處理工藝才能滿足出水標準。所有這些，都為加速城市污水集中處理設施的建設、扭轉城市污水集中處理設施建設遠遠落后于社會經濟發展需求的被動局面提出了很高的要求，同時提供了良好的機遇和基礎。

　　5. 有必要按可持續發展和市場經濟的觀念確立城市水管理及其產業體系(水工業)的地位和發展方向

　　城市水管理及其產業體系(水工業)的最終發展目標為實現水的可持續利用和保護，以滿足社會經濟可持續發展對水量水質及其載體功能的各種需求，避免和消除水的短缺和水環境的污染。
　　水的利用形式包括直接用水和間接用水。直接用水有特定的水質水量要求，體現為水量的消耗和使用過程中水質的劣化，包括城市用水、工業用水、農業用水和漁業用水等；間接用水主要體現為水的載體功能的利用，對水質水量的要求依用途而異，比如旅游、航運、間接冷卻、間接供熱等。
　　我國城市水管理及其產業體系(水工業)的核心部分是給水和排水，特定水量水質及其載體功能的生產過程體現為以下三個方面：
　　水資源的有效控制和保護：通過各種工程設施和管理措施實現水資源總量及其可開采性的提高；保護和提高水資源的質量、安全和可靠性；并從時間和空間分布的角度控制水資源的分布和分配。
　　給水（特定水質水量產品水的生產和供給）：以特定水質水量為指標的產品水的生產和供給過程涉及原料水的采掘、凈化和產品水的供給、銷售和各種用途的使用，其本質特征是水量供給的保證并滿足特定的水質要求，其核心是取水和給水處理。取水是對符合原料要求的自然物質資源水(即原料水)進行采掘的工業活動過程，其生產目的為根據原料水的質量標準(要求)采掘后續生產過程所需的水量。給水處理是對原料水的加工工業活動過程，其生產目的為依據特定的水質標準對原料水進行加工處理，形成所需規模和所需水質的供水能力。凈化水的輸送和銷售屬于商業性活動過程。
　　排水（已使用水的收集、凈化處理和排放）：具特定水質水量的凈化水經過各種不同用途的使用之后，水質發生了變化，變成不能滿足用水水質標準的廢水或污水。污水和廢水的直接排放，將導致水環境的污染，因此污水和廢水必須經過有效的處理達到特定的水質標準之后才能排放到水體中。污水和廢水的排放、收集、處理和再生利用涉及一系列的工程設施和管理設施，這些工程設施的建設和運行管理屬于工業活動過程，其核心是排放水的匯集和處理。污水和廢水的收集和輸送(排水管網)是污廢水原料的采掘工業活動，污廢水的處理是對劣質原料水進行加工處理達到特定水質標準的工業活動過程，這一過程的完成為水資源的有效控制和保護提供了重要保障。
　　上述三個方面表明，集水的采掘、凈化、供給、利用和再生處理等過程于一體的工業化、商品化、產業化和規模化生產過程決定了水的可持續利用和保護的工業和商品屬性，以及給水和排水的統一體性。水管理及其產業體系(水工業)除了具有一般工業的特征外，還具有其特殊的本質特性，體現為水的不可替代性和可再生性。
　　在當前實行社會主義市場經濟的條件下，水工業工程設施的建設和運行已經不能按照傳統的完全依靠政府的福利型社會公益事業對待，水工業的發展必須建立在市場經濟的基礎上，并在責任、權利和義務方面體現水的開采、利用和再生保護過程的高度統一。

　　6. 城市水管理產業體系(水工業)的產業組成

　　根據我國目前情況，水工業產業體系可以初步分為以下四個部分，涉及城市、工業和農業等許多領域。
　　6.1 水工業運營業
　　圍繞水的采掘、凈化、供給、保護、節約、使用、污水處理和再生回用等互相關聯的環節而產生的各種企業和部門構成了水工業企業的主體，這些企業通過水工業工程設施的運行和管理，為社會經濟發展的各個領域提供各種各樣的水質水量及其載體功能。這些企業按供水類型和對象劃分，主要包括：城鎮自來水生產和供應企業，工業廠礦供水部門與企業，特種水生產和供應企業，城市排水管理單位或企業，污水處理和再生單位或企業，回用水生產及供應單位或企業，農業供水單位或企業。
　　6.2 水工業工程建設業
　　水工業工程設施是水工業發展的硬件基礎，其建設和運行具有獨立的技術體系和學科體系作為支撐，以及獨特的要求和特點，需要高度專業化的建設和安裝企業。水工業工程設施建設和安裝業的健全和發展對我國水工業的發展起著重要保障作用，涉及的工程建設領域主要包括：水資源控制和保護工程，取水和輸水工程，水處理和凈化工程，供水管網工程和輸配工程，污水管網和輸送工程，污水處理和再生工程，污水回用工程，節水工程，城市防洪工程，建筑給水排水工程，小區給水排水工程。
　　6.3水工業設備制造業
　　水工業設備與器材制造業是水工業發展的支柱工業。涉及的主要技術設備和器材包括：水工業管材與其它器材，污水處理和再生（成套）專用設備，優質和安全飲用水凈化（成套）專用設備，工業用水專用設備器材，建筑給水排水設備器材，水工業儀器儀表，水工業自動控制系統，節水設備與器具，水工業通用設備，水工業藥劑。
　　6.4 水工業知識經濟產業
　　水工業知識經濟產業指水工業的科研、設計、開發、服務等水工業綜合技術服務業，它是水工業發展和能力建設的重要軟件基礎，涉及的服務領域主要包括以下幾個方面：工程規劃、勘測與設計；產品與設備開發、研制和設計；水資源和水環境評價；技術標準和技術監督；科學研究、科學試驗和技術開發；技術和市場信息咨詢服務；教育和培訓，水工業金融投資服務業。

　　7.污水治理企業化

　　城市污水處理設施的建設和運行是防治水污染的重大措施。國內外的實踐經驗已經充分證明污水治理企業化是行之有效的根本性途徑。以水價為杠桿將水質水量的定價和污水處理費用推向市場，在此基礎上建立污水治理企業，按市場化機制運行。建立以排污許可證為基礎的完善的價格體系和收費保證體系，嚴格執行各項法律法規和制度，保證資金渠道的暢通和到位，使污水治理的建設和運轉費得到充分保證，與此同時國家在財政和政策上繼續給予扶持，以補欠帳。
　　根據現狀，可考慮逐步實施的方式，使污水處理工程設施的運行管理單位從依靠政府撥款為主的福利型公益事業向企業化管理過渡，作為產業進行經營。在具體組織方面，可以單獨設立經濟獨立的排水公司，也可與供水企業合并，設立“給水排水公司”，統一進行自來水系統與污水處理及再利用系統的建設、運行與養護維修等業務，統一經營。