張錦華
(沈陽市委黨校， 遼寧 沈陽 110036)

　　摘要： 就完善我國城市水價機制從四個方面進行了探討，建議明確政府和供水企業的職責及相互關系，建立供水成本評價體系和約束機制，確定投資的合理回報率和企業的凈資產利潤率，落實產業政策和提供宏觀支持。
　　關鍵詞：水價；完善機制；水管理
　　中圖分類號：TU991.6
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2000)01-0033-03

　　建立和完善城市供水價格形成機制，使水價的制定、調整和管理真正走上科學化、合理化、規范化和法制化的軌道，城市政府、供水企業和國家有關部門應在深化改革的過程中，著力解決和處理以下主要問題。

1 明確政府和供水企業的職責及相互關系

　　按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標和原則，基于城市供水的產業特性，政府對供水企業的管理職能，大體上可以包括不同于其他產業的五個主要方面。一是管體制，確認供水企業的市場主體地位并授予其對供水設施的資產專營權；確立供水企業“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的機制模式，并為企業轉換機制提供必要條件和行政支持。二是管規劃，以城市總體規劃為依據，審定批準城市供水發展規劃和開發建設項目，并就其實施給予水資源及其他資源利用方面的行政支持與協調。三是管水價，以保證供水企業自我發展、循環為目標，建立科學合理的水價形成機制，審定水價和調整水價。在由于受各種因素限制水價不能調整到位的情況下，對供水企業的正常經營與發展給予相應補貼。四是管服務，針對供水企業生產服務的社會性，從城市和居民的整體利益出發，對供水企業規定水質、水壓、供水可靠性、服務及時性等標準，并施行考核監督。五是管法制，制定城市供水行政規章，推動相關地方立法；對供水與用水兩方面實施行政執法，促進依法管理城市供水事業。
　　供水企業的職責則主要是按照已確立的經營機制模式、服務標準，以及價格、規劃、立法等 條件，本著“四自”原則，具體組織城市供水設施及其資產的運營。依靠企業自我激勵和約束機制，力求提高效率，降低成本，節約費用，創造盡可能多的利潤和積累。在資產保值基礎上，按城市規劃和實際發展組織供水設施開發建設，確保并承諾以充沛的水量、足夠的水壓、優良的水質和及時的維修，為城市和居民提供優質服務，滿足用水需求的持續增長。
　　在經過上述界定和確認的基礎上，有必要在政府與供水企業之間建立一種契約關系，即雙方簽訂長期或定期合同，明確各自權力和責任，變行政管理為合同約束。這樣，有關的界定和確認才有可能付諸實施，或者說這是建立規范、合理的水價形成機制的前提和基礎。

2 確立供水成本評價體系和約束機制

　　自來水這種商品，由于它及其生產企業固有的特殊性，沒有一個社會平均成本可作為參照和比較，它的成本和費用往往難以實現市場評價和約束。正確的選擇應當是科學地確認供水企業的合理成本和費用，以此作為確定水價的基礎，反過來用合理水價約束企業從實際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平，這是研究水價形成機制的關鍵所在。
　　供水企業的合理成本和費用，實際上應當稱作現階段或某一時期的必要成本和費用，它會隨生產技術水平和社會經濟條件的變化而變動。在國內各城市供水企業中，水平有高有低，而且由于城市地理、規模、水資源條件、產業結構和經濟技術發展水平及供水企業生產工藝上的差異，其成本和費用很少有可比性，很難通過全國或地方統一標準和定額進行評價和約束。就某一個供水企業而言，可行的辦法應當是由政府組織技術、經濟、勞動、財政、物價、審計等部門及有關專家，對其現實成本和費用進行經濟技術分析與評價。根據企業實際和階段性發展的可能，具體核定自來水生產、銷售、供水服務等環節的勞動力、動力、材料、資金、費用的消耗與占用及產銷差率、管網漏失率等必要合理的指標或標準，據以認定企業在限定階段的目標成本或必要的合理成本，以此作為核定水價的依據。?

3 確定投資的合理回報率和企業凈資產利潤率

　　商品價格的構成一般包括成本、費用、稅金和利潤四個要素。就城市供水的價格而言，在其成本、費用、稅賦相對確定的情況下，定價的關鍵就在于確定怎樣的利潤水平。基于供水企業及其自來水產品的特殊性，既然政府定價是必須的，那么它其中包含的利潤水平當然也必須由政府確認，這是毫無疑義的。問題的焦點是供水企業必要和合理的利潤水平應該如何確認。
　　誠然，自來水的價格及其所體現的利潤水平，必然要限制在政府認可、社會和居民可以承受的合理限度內，同時也應考慮到這種合理水平也是供水企業正常運營和自我發展所必須的。這種必須主要應包含三個方面：一是對城市供水設施開發建設投資的回報率水平，不應低于社會固定資產 投 資收益的平均水平；二是供水企業通過利潤積累所形成資本公積應該基本滿足與城市發展相適應的供水設施開發建設的投資需求；三是供水企業的公益公積人均占有不應與社會其他企業有過大差距。把這三個方面歸結起來，可以認定供水企業保持一個凈資產利潤率的合理水平。
　　具體到不同城市，對其供水企業規定怎樣的利潤率水平，應當結合本地實際情況，綜合考慮 城市經濟社會發展對用水需求的增長強度、城市供水設施開發建設規劃項目投資預期、城市企業員工的一般 公益水平和居民收入狀況等因素。同時根據政府對供水企業規定的經營范圍和投資責任，選 擇不同的凈資產利潤率檔次，讓供水企業自行運營和發展。對于由城市供水企業承擔供水設施運營發展的全部責任、實行自我發展循環體制的，其凈資產利潤率應當達到8%～12%的水平；對由城市政府承擔供水設施開發建設投資，供水企業只負責設施運 營的，其凈資產利潤率一般以維持在3%左右為宜，最高也不應超過6%的水平。

4 落實產業政策和提供宏觀支持

　　城市供水企業是為城市和居民提供用水服務的公共行業。它的宗旨應當是“以盡可能少的水 資源開采量，盡可能少的資產和勞動力占用，最低的成本費用，最大限度地滿足城市用水及其發展需求。”而不能以贏利最大化為目的。國家和政府對供水企業的產業政策，無疑應當推動和約束它實現這樣的宗旨，使政策導向與這種宗旨相一致，并與對待一般競爭性企業有所區別。從目前看，國家對待城市供水企業在使用稅收、信貸等經濟手段上，幾乎與對待其他企業無異，并沒有真正在產業政策上體現引導、支持和扶植，以至多數供水企業發展乏力，經營困難。?
　　稅收是國家實施產業政策的一種最為直接有效的經濟手段，兩者的取向是一致的。那么對城市供水企業的稅收政策如何調整才能夠體現國家的產業政策，就成為必須加以研究的現實課題。從對供水企業應當支持扶植的角度分析，總的取向應當是減輕稅賦，在具體稅種和稅率上加以體現。首先是增值稅，目前按自來水銷售收入的6%征收，而且不扣除進項稅。這與國家稅制改革前相比，供水企業實際稅賦增加了一倍，有必要減征到以前的水平。其次是企業所得稅，目前執行的稅率是同所有企業一致的。鑒于供水企業的基礎性和公共性以及長期依賴政府投資的特點和實際，從提高其自我發展能力的目的出發，有必要明確對供水企業免征所得稅或采取全額退稅的政策。第三是土地稅和投資方向調節稅，按規定應當明確執行零稅率。第四是資源稅，供水企業對水資源的開發利用，目前普遍執行的是有償收費，各地標準不一，管理也不規范。應當認為，這項稅收對于約束企業提高水資源開發利用效率，促進節約水資源是有巨大作用的，應當確立這一稅種，并制定適當稅收標準，強化它的制約作用。?
　　可以認為，減輕供水企業稅賦，對其提高自我發展的投資能力是一種支持和扶植，但它的作用絕非僅此。更重要的是通過減免稅收，降低它在水價構成中的份量，從而降低對水價調整到位的幅度，有利于解決上調水價與社會居民承受能力的矛盾，對合理水價的形成乃至轉換供水企業經營機制，最終實現自我發展循環，都是一種有力的推進。從政府財政的角度看，減免征稅必然要減少當前財政收入，但由于供水企業通過合理水價到位的激勵和約束，在提高效率、降低成本、增加盈利和積累所形成的自我投資能力，以至因此而減少對政府投資補貼的依賴，必然會遠遠超過財政收入所減少的數額。從長期發展看，這種政策選擇無疑是正確的。?

---

電話： (024)86722437×220(O) 86879494(H)
收稿日期： 1999-09-22