文一波
北京桑德環保產業集團

　　1. 引言

　　隨著我國社會經濟和城市化的發展，城市污水的排放量也逐年增大，由于受到污水處理能力的限制，只有很少一部分污水得到了有效的處理，大部分城市污水未經任何處理便直接排入自然水體，對環境造成了較為嚴重的危害。
　　據統計，截止到1996年底，我國有城市666個，城市污水年排放總量352.8億立方米，全社會污水集中處理量83.3億立方米，污水處理率約23.6％。城市市政系統年收納污水209億立方米，建有城市污水處理廠153座，各種形式城市污水處理設施的污水處理量23.8m³/a，處理率11.4％，但能達到二級處理排放標準的城市污水處理能力僅537.9m³/d，處理率不到5.5％。
　　同時，我國城市污水排放量還在以每年24億立方米的增量在增加，而每年新增的污水處理能力僅3億多立方米，污水處理能力上的缺口在不斷增大！
　　因此，增建和擴建城市污水處理廠便成為當務之急。

　　2. 目前污水處理廠的投資及運營情況

　　目前，國家對城市污水處理越來越重視，甚至將城市污水廠的建設作為帶動經濟增長的重要手段。根據國家“九五”計劃和建設部城市污水處理規劃要求，到2000年，城市污水集中處理率應為25％，2010年，處理率應達40％。由此預測從目前到2010年，我國的城市污水處理廠將以超常規的建設速度發展，預計將增加污水處理能力5000～6000萬m3/d，需新建城市集中污水處理廠1000余座。
　　但是，眾所周知，投資建設一座城市污水廠的費用是非常龐大的，建成后的運行費用又是一筆高昂的付出。
　　 根據已建、在建污水廠的實際情況，噸水造價一般在1500～2000元之間，運行費在0.8～1.4元/噸之間，即建成一座日處理50萬噸污水的城市污水廠，一次性投資費用約在7.5億至10億元，年運行費需數千萬元甚至達億元。以如此龐大的投資和運行費用在全國各城市投建城市污水廠，對于經濟尚不發達的我國來言是不堪重負的。
　　迫于當前水污染控制的急需及資金嚴重短缺的壓力，我國現有城市污水廠建設普遍采用國外貸款，而獲得國外政府貸款的條件往往是要引進貸款國成套設備作為污水處理廠的配套設備。進口設備價格一般是國產設備的4～6倍，于是更進一步加劇了城市污水廠建造成本。
　　同時，大量地依靠進口和國外貸款引進城市污水廠的機械設備、儀器等，并且是多次的重復引進，造成我國城市污水處理的機械、儀器設備市場長期為國外產品所占領，嚴重阻滯了國內設備制造業的發展，使國家大量外匯流失，同時還要背上沉重的外債。
　　如果我國每年用200億元外國貸款進行城市污水廠的建設，每個項目的還貸期為10年，數年后，每年償還本息將超過300億元，僅運行費的本息就將占我國GDP的1％以上。因此，以目前這樣的建設方式來投建污水處理廠，三年以后，污水處理廠將成為政府的沉重包袱，并且，其中還將有約30％的污水處理廠因缺乏運轉資金而停運，導致大批設備、設施閑置，而污水卻得不到處理。
　　從上述分析中可以看出，增建城市污水廠的確刻不容緩，但主要利用外資來投建污水處理廠從長遠看是十分不利的，將會帶來諸多消極影響，而且，以此方式要達到國家已確定的目標，從國力上也是不可行的。我們必須主要依靠自已來籌集資金，建設、運營城市污水處理廠。

　　3. 精減投資規模 多種形式籌資

　　針對我國目前的情況，我們該以何種方式來建設和運營城市污水廠呢？
　　答案無外乎兩點：其一，在保證污水處理規模和質量的前提下，降低投資成本，壓縮目前較為巨大的建設和運營費用，做到“少花錢，多辦事”，即“節流”；其二是積極探索和采用更為靈活的資金籌集方式和運營方式，使資金來源多元化，運營方式多樣化，聯合多方力量來推動城市污水處理廠的建設運行，即“開源”。
　　首先來談談降低城市污水廠的投資和運行成本，可從以下幾個方面加以考慮：
　　3.1 改變工藝
　　決定投資成本很重要的一個因素是工藝的選擇。目前我國城市污水處理廠普遍采用的工藝為普通活性污泥法、氧化溝法、SBR（間歇式活性污泥）法、A－B法等，與美國、德國等發達國家所采用的技術與工藝幾乎在同一水平上，投資費用十分高昂，這與我們國家當前的經濟實力是不相稱的，因為發達國家的人均國民產值是我們的數倍甚至數十倍以上。我們應該開發推廣的是與我國現階段國情相適應的、經濟實用的技術，這類技術應具有以下特點：
　　噸水投資低，噸水造價應該控制在600～1000元之間。
　　運行費用低，噸水運行費應該控制在0.4元以下。
　　運行管理要求低，不要求有大量專業人員操作管理，操作管理人員數量為現有污水廠人員的三分之一左右。
　　此類技術是否存在呢？答案是肯定的，但需進一步完善，以下幾種方法可供借鑒：物理化學方法、高負荷生物化學方法、厭氧及兼氧處理技術等。
　　3.2 降低出水標準
　　我國城市經濟能力尚不強，對于城市污水處理后的出水要求應根據我國國情，制定相應適當的標準，不必一律向發達國家看齊。發達國家的城市污水廠出水標準也是隨經濟能力逐步提高的，象污水處理事業發達的美國在七十年代主要采用膜法，70％的污水處理廠采用高負荷生物濾池，其原因主要是它的造價低、運行穩定、能耗小。后來隨著經濟實力的增強，出水標準提高，生物濾池不能滿足要求，才逐漸采用活性污泥法等。因此我們應在適當的標準的基礎上，開發適合我國國情的技術和設備。
　　3.3 減少雙邊外資利用，提高設備國產化率
　　采取措施，改變依靠國外政府貸款大量、重復引進設備的被動局面，如：
　　在建設城市污水處理廠時，應鼓勵優先選用國內能提供并可滿足要求的國產設備，對那些可使用國產設備而不用的單位要采取有效措施予以制止。把設備國產化的實施比例作為項目審查的內容之一，達不到要求的不予批準。
　　減少雙邊外資的利用，在引進外資時，盡可能使用世界銀行、亞洲開發銀行貸款，以使我國設備制造企業參加國際競標，提高適應國際市場的競爭能力，降低工程建設費用。在利用外資時，鼓勵引進技術，而不是單純引進和購買國外設備。
　　消化已經引進的各項設備，引進技術與自主開發并重，污水處理工藝創新與專用設備開發相結合，加大力度進行高水平的技術設備開發，盡快形成高層次、高質量的產品群，滿足迫在眉睫的市場需求。
　　實現城市污水處理成套設備的國產化，全面推行國際通用的，以設計為龍頭的工程成套設備總承包制，扶持一批有較強技術設計力量、集城市污水處理施工、設備成套、安裝、技術服務等為一體的工程設備總承包公司，參與市場競爭。
　　這樣，一方面可以降低投資成本，另一方面，也有利于我國環保設備制造業的發展并推動我國的民族環保產業的振興。
　　3.4 采取技術與工程總承包方式
　　目前我國城市污水廠建設大多采取技術、設計與施工建設分開的方式，設計單位對工程投資不承擔責任，而且設計單位按工程造價取費，十分不利于工程投資的控制。雖然很多業主單位經常干預設計方案的制定，但目前的方式很不科學。作為業主單位，盡管有良好的出發點，力求選擇經濟技術最優的方案，畢竟業主單位絕大多數以前沒有建設污水廠的經驗，眾多業主單位及有關領導不厭其煩地與各方進行交流與考察，其中包括大量的國外考察，由于業主單位人員的專業基礎和經驗原因，往往并不能實現其良好的愿望。有鑒于此，我國應該制定城市污水廠統一的工藝選擇與工程承包模式。城市污水的設計與建設均由專業單位實施。業主單位只要提出其相應的條件及要求，包括投資、費用和污水處理廠整體、水平，然后由具有專業水平的企業實體參與投標，由中標單位承擔連技術、施工及設備在內的一切責任。業主只需按有關施工建設標準進行監理（最好請專業監理單位監理）即可。這樣業主與承包單位責、權、 利分明。通過這種模式，我國城市污水廠建設資金至少可以節約10%～20％。
　　3.5 減少項目建設中的中間環節
　　目前，很多工程及設備雖然采取了公開招標的方式，但由于各種原因，投標單位和中標單位經常是以貿易為主的企業，而非工程公司，這樣不可避免多層轉包和分包，提高工程造價，我們應該鼓勵和推廣直接面對工程公司的招標。通過公開招標方式，選擇具有實力、能夠保證工程質量的建設單位，使建設單位直接面向用戶，確保工程建設資金用到實處。
　　3.6 加強市場規范，廉政反腐
　　在市政污水處理項目中普遍推行公開招標的方式，通過公平競爭發現和采用最為優化的方案。同時加強施工和運營過程中的監理和審計工作，杜絕浪費和貪污腐化等現象，做到財盡其用，降低工程成本，同時確保工程質量，防止出現“豆腐渣”工程。
　　通過以上途徑，可以使目前較為巨大的投資規模得到一定程度的壓縮，但是，城市污水廠的投資成本降低一定比例后，仍是一筆巨額資金，如何籌集資金建設和運營城市污水廠呢？
　　在計劃經濟年代，公共事業的投資均由國家財政拿錢，污水處理廠的運行費用也就當然由財政負擔，這樣的方式導致目前絕大多數的污水處理廠的現狀是：由政府投入巨額資金或利用外國政府貸款建設，建成后的大部分污水處理廠為事業單位編制，運行經費由政府有關部門核定撥給，相當一部分污水處理廠運行費用嚴重不足。而在污水處理收費方面也存在一些問題，如：大多數城市對生活污水和部分工業廢水的收集和集中處理是不收費的或收費標準定得很低，征收的超標排污費約相當于企業污水處理費用的四分之一，達不到刺激企業削減污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水設施使用費很難滿足工程設施的日常運行和維護費用；并且沒有完善的收取、交納排污費的機制，排污費收取困難。于是污水處理廠的良好運行、投資回收、資金還貸等均沒有了保證，現在很多地方的污水處理廠甚至已經出現了即使“有錢建”，也“無錢養”的局面。
　　因此，污水處理廠資金籌集方式亟待改革，要積極拓展多種形式進行城市污水廠的建設和運營。
　　第一，首先要從觀念上轉變，應明確樹立“排污者付費，治污者收費”的觀念，向排污者統一收取污水處理廠的投資費和運行費遵循“排污者付費”的原則，明確污水治理的責權利關系，對污水處理實行收費，改變過去一切都由政府包攬的狀況。
　　制定污水收費政策及其標準的原則是既要考慮污水處理廠的正常運行，又要考慮建設資金回收，以利擴建、再建，同時還要兼顧排污單位的合理承擔，并根據排污單位的水質和水量來確定收費標準。
　　污水處理廠的資金來源可以按照每個點源的污染排放情況收取。收取標準應綜合考慮排放廢水的水質及可處理性能，不應單以水量而論，或只考慮水質一、二種指標。有些廢水雖然濃度不高，但可處理性能較差，應偏高收取廢水處理投資費用。
　　污水處理廠的投資費和運行費的具體收取做法可以采取與自來水統一收取的方式，并明確自來水廠與污水處理廠的各自責任。
　　第二，鼓勵污水處理廠集中建設，以減少投資浪費。
　　我國過去大多采取“誰污染、誰治理”的分散建設模式，每個產生污染的企業和生活區均要建一個單獨的污水處理廠，這樣不僅造成資金的極大浪費，而且由于各污水處理廠缺乏專門的管理人才，造成處理設施管理不善，導致處理裝置出水達不到設計及排放要求。
　　隨著經濟水平的不斷提高，我國應逐步淘汰這種分散建設模式，采取企業只進行預處理，由城市統一建設集中式或分片集中式污水處理廠的模式。采取這種方式有以下幾方面好處：
　　可以節約大量建設資金。就總體投資而言，一般可節約20～30％建設資金。
　　可以節約大量運行費用。由于集中管理，可以節省80％以上人力，電費、藥劑費等等均可大幅度減少。
　　可以取得更好的處理效果。很多工業廢水，由于成分單一，單獨處理無論采取物理還是生物方法都不能取得最佳的效果。特別是采取生物處理時，有些廢水單獨處理時，由于廢水中某些抑制物質濃度偏高，生物活性受到抑制，甚至不能生存，但如果與其他廢水混合后處理，不僅抑制物濃度降低，有時有些原抑制物質由于其互補作用，可以取得很好的去除效果。
　　可以取得更佳的環境效益。由于集中管理，可以配備少而精的專業管理人員，以確保處理系統的運行穩定，從而保證獲得最好的處理效果，取得最好的環境效益。
　　第三，國家從財政上對城市污水處理廠建設給予強有力的支持。
　　在具體操作上，政府可以采取城市污水廠的“兩權分離”方式，即建設權與運營權分由政府投資建設設施，工程建成后，由政府將設施委托給專業化的運營公司負責運營，實行社會化的有償服務。運營公司在污水處理廠建成投入運行后，實行企業化管理，同其他市場經營者一樣，自主經營，自負盈虧，一切運行管理均與經濟掛鉤，提高效率，降低成本，從而將環境、社會和經濟效益統一起來。
　　政府還可以對治污企業給予直接的財政支持。
　　例如據《中國環境報》報導，作為國家環保產業基地的沈陽市，將污水廠建設、運行及管理均納入產業化，其北部污水廠投資6億元，日處理40萬噸污水，年運行費需4000萬元。沈陽市向城市居民收取排污水費（0.2元/噸），年收入1億多元，其中4000萬撥到污水廠做運行費，余下的6000多萬元以配股形式撥到負責沈陽的污水廠建設的已公開上市的沈陽特種環保公司名下，其擴股后的收益全部用于新建的污水處理廠。連撥10年就是6億多元，預計上市后可3倍增值，即可在10年里籌集到20多億元，而這筆錢則正好是沈陽將要再建兩座各為日處理50萬噸的污水處理廠的投資，此外，市政府還將污水廠交給沈陽特種環保設備制造集團有限公司，由其負責運行及管理。而沈陽特種環保公司接手后，完全實行市場化和產業化管理，將其中的20萬噸污水經深度處理后作為工業用水，年可節約水資源7000萬噸；其余20萬噸污水處理后可作為城市環境調節用水，還可為渾河下游兩岸提供農田和綠化用水；污泥處理后作為農業用肥，收益頗為可觀。實現了在政府優惠政策扶持下城市污水處理廠企業化運作的新模式。
　　第四，鼓勵企業以BOT方式建設城市污水廠，即建設權與運營權結合的方式，由專業化的治理公司自己投資建設污染治理設施，自己負責設施的運營，實行社會化的有償服務。
　　根據世界銀行《1994年發展報告》的定義，所謂BOT（build-operate-transfer），即“興建－經營－移交”。它是一種私營機構參與基礎設施的開發和運營的方式，也是一種新型的利用私人（民營）資本進行基礎設施建設的項目融資方式。其實質是一種債券與股權相混合的產權。具體作法是，由與項目有關的單位（承建商、運營商、用戶）組成的財團成立一個股份組織，對項目的設計、咨詢、供貨和施工實行一攬子總承包，且在項目竣工后在特許權規定的期限內進行經營，向用戶收取費用，以回收投資、償還債務、賺取利潤，達到特許權期限后，財團將項目無償交給主辦國或公共部門。
　　采用BOT投資方式，有利于降低工程投資，提高污水處理廠的運行管理水平和運行的穩定性，同時還能大大減輕地方政府的經濟壓力，另一方面還可以加快基礎設施建設步伐，滿足全社會對公共工程和基礎設施的需求。
　　第五，支持環保企業上市融資。環保企業屬于新興產業，現有企業規模和實力有限，但環保是一個很好的概念，且環保企業不少屬于高科技企業，上市后，易于籌資，可使環保在短期內迅速發展。上市同時還可以盤活企業資產，通過獲得來自證券市場的資金，推動環保企業加大在城市污水廠項目上的投資力度，加速市政工程建設。
　　第六，就建設的項目向社會發行債券，籌集資金。如早已存在的電力建設債券和北京市剛剛發行的蓮花小區建設債券。這種方式能較快地獲得大量社會資金。

　　4. 結束語

　　城市污水廠的建設及運行關系到自然環境的維護，不可小視。其投資的巨大性決定了政府在其建設和運作過程中擔當著極為重要的角色。現在應當停止以前那種國家財政從建設到運行大包大攬的不符合市場經濟規律的做法。污水、污水廠都應當被作為市場中的因素加以考慮。政府應充分利用市場杠桿，通過上述多種形式吸納社會資金、利用專業環保企業的力量來加快城市污水處理廠的建設并保證其良好運行。