徐振辭
河北省水利科學研究所

　　全球性的水資源短缺和供水不足是21世紀人類面臨的嚴重挑戰，特別是城市化的進展，世界人口正以越來越快的速度和前所未有的規模向城市集中，給城市的供水帶來了巨大的壓力。開辟新水源，提高供水能力，改革不合理的城市供水管理體制，運用一切經濟手段，節約用水，合理用水，滿足全社會對水的需求，是必須要解決的問題。
　　石家莊市水資源極為匱乏，是全國30多個嚴重缺水城市之一，年缺水量達1.4億m³，為滿足全市需水要求，只能靠大量抽取地下水補充，已造成地下水漏斗中心水位平均每年下降2m左右。據預測，照此速度超采，地下水可采儲量只能維持20年。同時，水質污染也越來越嚴重，全市日排廢污水近90萬m³，而處理率只有20%左右。缺水和水污染已嚴重制約了全市經濟高速發展，給人們的生存環境帶來嚴重危害。
　　同全國大多數城市一樣，石家莊市在城市水管理方面還存在著許多弊端，主要體現在兩方面，一是管理體制不順，管理機構重疊，職能交叉，效率低下；二是供水價格不合理，不能體現水的商品價值，收費體系不完善，供水企業收不抵支，負債經營，只能靠政府財政補貼。這些問題的存在，造成了水資源開發利用不合理，利用率低，淡薄了人們的節水意識，用水浪費，水工業難以生存發展，更加重了全市的水危機。
　　改革不合理的城市水管理體制，提高城市供水管理水平，保證水資源的可持續利用，滿足面臨21世紀經濟高速發展日益增長的用水需求，已刻不容緩。在聯合國開發計劃署的資助下，我們開展了“21世紀中國城市水管理”研究項目，目的是探索城市水管理高效、統一管理新模式，改革現行水價和收費體系，利用價格杠桿，實現水的商品化、市場化，改進收費體系保證供水行業良性運行，實現水資源可持續利用。本文在全面分析石家莊市現行水價標準、水價結構、收費體系的基礎上，測算出合理的水價標準，提出了水價改革和收費體系改革方案。

1. 水價改革的必要性

　　1.1水價改革是社會主義市場經濟的客觀要求
　　價格作為一種經濟杠桿，應具有兩個職能：一是反映產品的自身價值，二是調節供求關系，以實現資源優化配置。
　　長期以來受計劃經濟體制的影響，石家莊市自來水價格一直低于制水成本。供水基礎設施建設靠政府，管理維修靠補貼，全社會喝福利水。在由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉變過程中，供水的投入已納入市場調節的軌道，原材料及管理費用的價格已大幅上漲，而其產品¾商品水的價格卻還停留在計劃經濟的水平上，水價跟不上成本上升的速度，水價也反映不了商品水的真實價值，致使供水企業長期嚴重虧損。石家莊市供水總公司1993年虧損515萬元，1994年虧損1500萬元，1995年虧損4000萬元，1996年虧損高達4100萬元，預計1998年虧損仍達4000萬元。過于低廉的水價，引發了一系列的惡果：首先，供水企業長期虧損，不能靠收取的水費維持正常運轉，無力維護更新供水設施，更不能夠擴大再生產；其次，為保障城市居民供水要求，政府財政不得不拿出大量資金補貼供水企業，供水企業的補貼已成為市財政的沉重負擔，影響了全市經濟的持續發展；第三，過低的水價使得水費在產品成本和生活費支出所占的比例極低，客觀上淡薄了人們的惜水意識和節水意識，造成了用水的嚴重浪費；第四，由于用水不計資源成本，隨著城市的發展，用水量劇增，導致大量超采地下水和嚴重的水污染，帶來了一系列的環境地質和生態環境問題，嚴重威脅著水資源的可持續利用。另一方面，我國多種經濟形式并存，工業企業用低廉價格的水，獲得高額利潤，而供水企業卻要靠國家大量補貼，使國家遭受損失，這是不合理的。因此，隨著我國傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡，不合理水價體系必須盡快改革。
　　1.2水價改革是城市經濟發展的要求
　　城市經濟的發展，人口的增加和人民生活水平的提高，對水的需求逐年增加，必須不斷增加供水量，以滿足社會經濟發展對水的要求。而石家莊市水資源短缺，開源條件越來越差，供水成本越來越高。而現行的水價低于供水成本，供水企業自身財務虧損無力擴大再生產，政府的財力又很有限，只能靠其它投資渠道，如貸款、集資、發行債券等。如水價不提高，新水源項目建成之日，就是財務虧損之時，投資者得不到應有的回報，貸款本息不能按期歸還。只有提高水價，才能增強供水企業的擴大再生產能力，同時還能促使全社會節約用水，提高水的利用效率，以保證、促進城市經濟的高速發展。
　　1.3水價改革是可持續利用水資源的要求
　　低廉的水價造成了水資源的嚴重浪費，造成需水量急劇增加，不得不靠大量超采地下水滿足需水要求。據統計，近年來石家莊市區平均超采量已高達1.4億m³左右，已引起嚴重的生態環境問題，如果不盡快采取措施，減少超采量，后果將不堪設想。
　　同時，由于水價太低，造成了污染治理資金不足，污水不經處理就排放，惡化了水環境，污染地表水和地下水體，不僅對人類生存環境造成極大危害，而且對后備水資源造成了威脅。就石家莊市而言，水資源的開發順序應該是積極引用外來水，充分利用地表水，限制開采地下水。由于開源成本越來越高，地表水供水成本遠高于地下水，而水價太低，開采地下水又未收取合理的水資源費，使得引地表水越多，供水公司虧損越多，財務上難以承受，客觀上迫使供水公司更多地開采地下水，而少引地表水。致使1996年已建成的引^崗、黃水入市工程不能充分利用，該工程設計生產能力為30萬m³/d,而實際運行中平均引水量只有10萬m³/d左右。因此，將水價提高到合理的程度，建立起合理的水價機制，提高供水公司引用地表水的積極性，才能限制地下水的開采，使不堪重負的地下水得到涵養。

2.核定水價要考慮的因素

　　水價必須改革，不改革就沒有出路。但水價改革是一項政策性強、技術難度大，涉及千家萬戶的生活和企業生產的方方面面，甚至影響到社會穩定。水價太低已經帶來一系列的問題。但水價過高，超出了用戶的承受能力，不但影響居民生活和經濟發展，也不利于供水企業自身的發展。因此，必須認真研究水的商品屬性，供水成本，價值規律，水價結構和組成，供水經濟分析的理論和方法等問題。結合石家莊市供水實際情況，核定水價應考慮以下因素：
　　2.1供水企業應財務自給
　　價格是價值的貨幣體現，水價應符合一般商品的價值規律，體現成本補償、合理收益的原則。即供水水價應由供水生產成本、費用、稅金和利潤四部分組成。核定的水價，應能保證供水企業有利潤，使供水企業財務能自給有余，從資金上保證供水企業正常生產和擴大再生產，以滿足城市日益增長的用水需求，實現水價的第一職能。
　　2.2有利于促進節約用水，合理利用水資源
　　只有水價提高到一定水平，才能提高人們的節水意識，真正調動節水的積極性，促使人們改變用水方式，改進用水工藝，改善用水設備，提高水的重復利用率，杜絕跑冒滴漏現象，積極處理和合理利用污水。水價還應真正起到價格杠桿作用，實現外調水、地表水、地下水、污水處理優化調度，達到水資源的優化配置，提高水資源的利用率。同時還要考慮水資源費的調節作用和征收政策，促使供水企業積極引用地表水，限制開采地下水。
　　2.3充分考慮用水戶的承受能力
　　同一般商品的定價原則一樣，應客觀分析各類用戶特別是居民和工業企業對水價的承受能力，摸清水價提高后對居民心理、生活和工業生產成本的影響程度，在水價改革的實施過程中，應對影響比較大的用戶提出具體的實施辦法或對策措施，為水價標準的核定提供可靠依據。
　　2.4符合國家有關價格政策
　　1998年5月1日施行的《中華人民共和國價格法》明確規定城市自來水等是“自然壟斷經營的商品”，其價格“屬政府指導價或政府定價”，《價格法》第22條規定：“政府價格主管部門和其它有關部門制定政府指導價或政府定價，應當開展價格或成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見”。
　　國家《水利產業政策》第二十條規定：“合理確定供水、水電及其它水利產品與服務的價格，促進水利產業化。新建水利工程的供水價格，要按照滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則指定。原有水利工程的供水價格，要根據國家的水價政策和成本補償合理收益的原則，區別不同用途，在三年內逐步調整到位，以后再根據供水成本變化情況適時調整。縣級以上人民政府物價主管部門會同水行政主管部門制定和調整水價。”
　　因此，水價測算與調整必須按照國家或地方政府的法律法規，符合價格政策，配合政府價格主管部門，提出合理的水價標準。

3.供水成本分析

　　3.1地下水供水成本
　　目前，石家莊市供水總公司有地下水廠7處，水源井161眼，總裝機容量12672 kW，供水管道近743 km，供水設施包括水源井、加壓站、機電設備、輸水管道、凈化設施及配水管網等，到1997年底已形成固定資產原值36076萬元。供水成本見表3-1。

　　3.2 地表水供水成本
　　地表水廠1992年始建，1996年建成通水，日供水能力30萬m³，總投資6.18億元。扣除培訓費和流動資金638.87萬元，形成固定資產原值6.12億元，年折舊費為3500萬元。地表水廠取水的原水費，現狀為0.165元/m³，按《石家莊市地表水廠取水費測算分析》數據，原水生產成本為0.19元/m³。地表水廠供水成本計算見表3-2。

　　3.3污水處理成本
　　石家莊市每天排放生活和工業污水約90萬m³。目前只有一座污水處理廠¾ 橋西污水處理廠，日處理能力為12～16萬m³，占城市污水總排放量的13～18%，該廠1994年建成投入運行，總投資1.53億元。污水處理成本見表3-3。

　　3.4排水成本
　　由于缺少排水投資基本資料，尚不能計算成本。目前排水費收取標準為0.064元/m³ ，據了解，此收費標準僅僅能達到維持排水設施正常運行，在本次水價核算中，考慮到排水系數為0.8，所以排水成本按0.08 元 / m³ 計。
　　3.5 供水總成本
　　通過以上計算，按1998年價格水平，供水平均成本如圖3-1所示：

4.水價改革中應考慮的幾個問題

　　4.1關于地下水資源費
　　通過供水成本分析可知，目前石家莊市的地下水供水成本遠低于地表水的供水成本。因此，在實際運行中，供水部門和擁有自備井的企業為了自身的利益，只能趨向于多用地下水，而不愿利用地表水。這樣造成了一方面地表水資源利用不足，而另一方面地下水嚴重超采的惡果。水價的不合理使水資源得不到優化配置，降低了水的利用效率，加重了缺水的矛盾。目前，石家莊市水管理部門只收取自備井的地下水資源費，使用地下水的自來水公司則不交地下水資源費。
　　按照水價改革的目標“合理利用水資源，保證水資源的可持續利用”，水價改革要向包括自備水井用戶和供水總公司在內的所有地下水資源用戶征收地下水資源費，征收標準可依據地下水供水成本和地表水供水成本之差來確定。根據供水成本測算，此差值為0.50元/m³左右，所征收的地下水資源費應全部用于城市的節水管理工作。
　　4.2 關于用水戶類型
　　目前，石家莊市供水總公司的用水戶類型共分為8大類，而且每類用戶的水價標準不同。這樣的復雜分類，給用戶交費帶來混亂，不知自己到底屬于哪一類用戶，也給供水部門收費管理帶來困難。借鑒發達國家和國內其它省市的經驗，本著滿足各用水戶的需求，促進社會經濟的發展，有利于鼓勵節約用水的原則，考慮石家莊市的具體情況，應將用水戶分為三大類：
　　第一類是不以贏利為目的的用水戶，即指生活用水，包括居民生活、學校、機關、部隊、事業單位、市政園林和農業用水，它是保證家庭小生活、社會大生活正常運行，以及環境衛生的用水。
　　第二類是以發展生產和贏利為目的的用水戶，即指生產用水，包括各類工業部門用水，它是保證和促進社會經濟持續發展的用水，但用水戶本身可以盈利。
　　第三類是以水作為主要原料之一，且以贏利為主要目的的用水戶，包括建筑業、飲食服務業、賓館、酒類飲料生產、娛樂業、澡堂、洗染業等行業，統稱服務用水。
　　4.3 關于水價標準
　　4.3.1 關于累進制水價
　　根據國家和河北省有關法規文件的規定，我國和我省應采用累進制加價的水價制度，考慮到實際操作上的困難和石家莊市作為UNDP中國21世紀城市水管理項目的試點城市，建議可以先采用單一制水價制度，待管理體制的改進和計價收費系統的改進和提高后，可過渡到累進加價制度。
　　4.3.2 關于計劃用水量
　　通過分析我們認為：石家莊市所采用的計劃用水管理也存在弊端。所謂“計劃用水量”是在現行用水量基礎上確定的計劃用水量，用水戶想多用水，每年都要增加用水計劃，因此，計劃用水量只能是年年增大，用此計劃用水量作為征收水費的標準，意味著現在的用水量是可以承受的，從客觀上起到了鼓勵多用水的作用，不利于人們節約用水意識的提高。同時，計劃用水量是計劃經濟的產物，不利于水工業向市場經濟的轉化，也會影響用水企業的決策。因此，水價改革方案中應取消計劃用水量，而對生活、工業和服務用水基本上統一采用單一制水價，對用水量過大的居民生活用水則采用較高的征罰性的標準。
　　根據國家有關法律、政策的規定，基于石家莊水資源短缺，而水資源利用率低的現狀，對不同的用戶采用按制水成本加不同的投資贏余確定水價標準，生活用水采用4%的投資贏余，生產用水采用8%、服務用水采用12%。不同用水戶水價測算結果如下表所示。

　　4.3.3 關于浮動水價
　　目前石家莊市在7、8、9月份要實行浮動水價,以鼓勵節約用水，緩解供水的緊張現狀。但因為現行水價標準偏低，盡管浮動后仍達不到供水的合理水價標準，浮動水價仍不能引起人們的重視，實際上還是起不到節約用水的作用，不能收到降低總用水量的預期效果。如果采用生活、生產和服務用水的水價都是一個較高的價位，不采用浮動制水價，而是靠這個較高的水價促使人們在日常生活中每時每刻注意節約用水，則更容易達到合理用水、減少用水量的目的。
　　同時，較高價位的水價標準對每一類用戶均已加上一定的投資贏余，因而可以保證供水和污水處理企業能夠自負贏虧，有能力擴大再生產，不再需要政府的財政補貼，也不再需要因為供水企業擴大再生產向用戶收取集資費和附加費等項費用，因而新的水價標準透明度強，容易為用戶所理解和接受，真正達到節水的目的。

5.水價改革實施方案

　　水價改革應分步實施，逐步到位。
　　考慮到水價改革應與其它改革相適應，考慮到用水戶的承受能力，新水價應分步實施，以保證水價改革的成功。表5-1、5-2分別列出了石家莊市的現行水價標準和本報告所提出的新水價標準。

注：水價中含浮動水價

　　對比表5-1、5-2中的數據，我們可以看到，目前石家莊市的居民生活用水和學校用水的水價尚不夠供水企業運行管理費和提取折舊費的成本。污水處理費尚不能保證污水處理企業運行管理費的成本。綜合水價與新水價相差更大。因而要制定詳細的水價改革計劃，逐步提高水價。實施新水價要長遠規劃，分步實施，逐步到位。通過水價的不斷調整，逐步使供水行業收支平衡，略有贏余，走上自負贏虧、自我發展、自我積累的道路。

　　依據上述測算，結合國內外水價改革的經驗，考慮物價上漲因素和石家莊市社會經濟的發展，水價平均增長率在20～30%內比較合理，因而石家莊市的水價有望通過5～6年時間調整到合理的水平。在新的水價標準中，居民生活用水水價漲幅最大，從1998年的1.09元/m³，增長到1.90元/m³，增長率達70%以上，如果計劃5年內將水價提到新的水平，則每年漲幅為16%左右，新水價標準逐年實施方案見表5-3。其它用水戶的新水價標準逐年實施方案見表5-4，表5-5。

　　備注：　①第一步：污水處理費提高到滿足運行管理費的標準；供水、排水水價不變。
　　　　　　②第二步：將排水費提高到新標準的水平；將供水水價提高到滿足運行管理費、折舊費和貸款利息的水平。
　　　　　　③第三步：將污水處理成本提高到滿足運行管理費、折舊費和貸款利息的水平。
　　　　　　④第四步、第五步：供水企業、污水處理企業分別提取2%和4%的投資利潤率。

　　備注： ①第一步：污水處理費提高到水平1滿足運行管理費的標準；
　　　　　 ②第二步：污水處理費提高到水平3滿足運行管理費、折舊費、和貸款利息的標準，并提取4%的投資利潤率；排水費提高到新的標準；
　　　　　 ③第三步：供水企業、污水處理企業的水價分別提高到8%的投資利潤率的水平。

　　備注：①第一步：污水處理費提高到滿足運行管理費的標準；供水、排水水價不變；
　　　　　②第二步：污水處理企業和排水部門分別提取4%和12%的投資利潤率；
　　　　　③第三步：污水處理企業12%的投資利潤率；
　　　　　④第四步：供水企業12%的投資利潤率。

　　通過以上的居民生活新水價逐年實施方案，居民生活用水水價5年內將提高到新的標準，每年提價都控制在20%以內；生產用水水價3年內將提高到新的標準，每年提價都控制在15%以內；服務用水水價4年內將提高到新的標準，每年提價都控制在15%以內；因而可以為廣大用戶所承受。表5-6為水價調整期間各類用戶逐年的水價標準。

6.用戶承受能力分析

　　按上述水價標準，并采取分步實施，逐步到位的辦法，每年水價都要有一定幅度提高，這對不同類型用水戶都會產生一些影響。水價提高后用戶是否能夠承受呢？現從以下幾個方面進行分析：
　　6.1與現行高水價城鎮比較
　　目前，全國大部分城鎮的水價偏低，供水公司普遍虧損。但是，也有部分城市和縣鎮，特別是水資源短缺的城市已對供水水價進行調整，達到了收費合理的標準。如東北三省水資源比河北省豐富，而水價普遍高于我省，供水企業盈利面較大，從運行實際看，用戶也能承受。1998年吉林省長春市生活用水水價1.20元/m³，黑龍江省哈爾濱市水價為1.00元/m³。同是缺水地區的山東省濟南市生活用水水價1.14元/m³，青島市1.20元/m³，河南鄭州市 1.30元/m³。一些縣鎮的人均收入水平并不高，但水價較高，如山西省汾西縣2.68元/m³（工業3.50元/m³），吉林省梨樹縣2.20元/m³（工業2.70元/m³），黑龍江省撫遠縣3.68元/m³（工業3.26元/m³，其它7.0元/m³）。與上述這些市、縣比較，新水價標準并不算太高。
　　6.2與亞洲部分國家城市居民用水水價對比分析

亞洲部分國家城市居民用水水價如表6-1所示。從表中可以看出，為節約用水，使水價起到經濟杠桿作用，許多國家對居民用水都是采用累進制水價政策，即給每戶每月用水規定一個基本水量，在此限量之內可以按優惠價收費，超出基本水量，超出部分按較高價格收費，超出越多，價格就越高。如斯里蘭卡，月用水量在10 m³之內，每m³水只需0.12元，如超出30m³以上，水價達0.74元，超出6倍。這種水價政策即可照顧低收入家庭，使其能承受得起基本水量的水價，而且還利用水價這個經濟杠桿促進居民節約用水。

　　亞洲部分國家城市居民水費占家庭收入的比例如表6-2所示。由表中可以看出，大部分國家的比例都在0.6～3%之間，因此，一般認為，此比例的合適上限為3%。據統計，北京市的比例約為0.5%左右。按上述新水價標準測算，石家莊市的比例也只有1.5%左右，與亞洲其它國家相比，仍是較低水平。

　　亞洲部分國家城市非居民生活用水水價如表6-3所示。可以看出，平均水價大致在4.2～9.1元左右，與這些國家相比，石家莊市的非居民生活用水水價仍相當低。
　　6.3 對居民生活及承受心理的影響
　　1996年石家莊市居民人均年收入約5000元，人均生活用水量為168升/日。但根據典型調查一般居民用水量只有100升/日左右。與其它類似城市相比明顯偏高，用水浪費現象比較嚴重。預計水價提高后，可降低用水10～30%。按人均用水量150升/日，新水價標準1.9元/m³計算，年人均水費支出為104元，與煤氣費支出相當，約占居民生活費收入的2%左右，如按人均100升/日計算，水費支出僅占居民收入的1.3%。
　　據有關資料分析，水費支出對居民的心理影響為，當水費占家庭收入1%時，心理影響不大，2%時有一定影響，開始關心水量; 2.5%時，引起重視，注意節水; 5%時影響較大，認真節水; 10%時影響很大，考慮水的重復使用。可以說這個水價標準并不過高，無論心理上還是實際上居民都能夠接受。

　　6.4對工業企業的影響
　　石家莊市工業萬元產值耗水量約為150m³/左右，據市有關部門規劃結果，到2000年工業平均單耗將降至120m³/萬元以下，如按工業單耗為120m³/萬元計算，萬元產值中水費為276元，占產值的3%左右，產值利稅率按20%計算，水費占成本的3.5%，比現行水價高1.28%，比浮動價高0.9%，無論從總水費比例還是增加水費的比例看，對一般工業企業效益的影響都不太大。新水價標準都是可行的。