國務院正式批復了《全國水資源綜合規劃》（以下簡稱《規劃》）。這是繼國家制定的能源、土地、糧食、應對氣候變化等戰略規劃之后又一項重要的資源環境戰略性規劃，也是我國資源利用和保護領域的又一綱領性文件。貫徹落實國務院批復精神，實施好《規劃》，是水利部門的一項重要任務。近日，本報記者特邀水利部副部長矯勇對《規劃》進行解讀，以幫助廣大讀者，特別是水利工作者深入了解《規劃》編制歷程，以及編制《規劃》的重大意義，深刻理解《規劃》編制的指導思想、基本原則、目標任務，以及對策措施等內容和內涵，為更好地實施《規劃》奠定思想基礎。

　　記者：據了解，這是我國首次編制全國性的水資源綜合規劃，《規劃》有國家八個部委共同參與。請您談談《規劃》編制的歷程和重要意義。

　　矯勇：進入21世紀，針對我國日益嚴峻的水資源形勢，從保障國家水資源安全、促進水資源可持續利用的戰略高度出發，依據《中華人民共和國水法》，自2002年由國家發展改革委和水利部牽頭，會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、國家林業局、中國氣象局等有關部門，在全國范圍內組織開展了水資源綜合規劃編制工作。

　　《規劃》編制工作主要分為兩個階段：第一階段為水資源調查評價，主要任務是全面調查水資源及其開發利用狀況；第二階段為水資源綜合規劃編制，主要任務是科學制定水資源節約、保護、配置和可持續利用的戰略目標、總體思路、主要任務與對策措施。

　　本《規劃》是涵蓋全國、流域、行政區域三個層面，涉及多學科、多部門的一項復雜而艱巨的系統工程，工作任務重，技術要求高，協調難度大。規劃編制工作啟動以來，各有關部門、流域機構和各省、自治區、直轄市高度重視，周密部署，通力協作，聯合攻關，確保規劃工作順利開展，高質量完成了規劃編制任務。據初步統計，全國、流域、區域層面共有300多家規劃設計和科研單位、萬余名技術人員和專家參加了規劃編制工作。應該說，《規劃》成果來之不易，它得益于各有關部門的大力支持，得益于各位院士、專家的咨詢指導，凝聚了參加規劃編制工作全體同志的心血和智慧。

　　《規劃》是《中華人民共和國水法》確定的國家水資源戰略規劃，規劃成果是我國長期治水實踐經驗的科學總結，是可持續發展治水思路的集中體現，是我國水資源開發、利用、配置、節約、保護與管理及水害防治工作的重要依據?！兑巹潯返膶嵤⑷嫣嵘覈Y源可持續利用能力和對經濟社會發展和生態環境保護的支撐與保障能力，不合理水資源開發利用方式將得到有效轉變，水資源利用效率和效益將顯著提高，水生態環境狀況將得到顯著改善，應對氣候變化與突發事件的能力將顯著增強?！兑巹潯繁貙ξ覈Y源工作產生重大而深遠的影響，對水資源可持續利用和經濟社會可持續發展起到重要的促進作用。

　　記者：《全國水資源綜合規劃》是應對日益嚴峻的水資源形勢，促進水資源可持續利用的戰略性規劃。請問，《規劃》有哪些主要成果？回答了水資源可持續利用中的哪些重大戰略問題？

　　矯勇：《規劃》編制的主要成果包括八個方面：一是水資源及其開發利用現狀。二是規劃目標與任務。三是水資源供需分析。四是水資源配置。五是水資源可持續利用對策。六是水資源管理制度建設。七是實施效果與環境影響評價。八是保障措施。

　　《規劃》以滿足廣大人民群眾的用水需求、促進經濟長期平穩較快發展、推動加快經濟發展方式轉變、改善和保護生態環境為宗旨，從保障國家可持續發展的戰略高度出發，重點回答了水資源可持續利用中的6個重大戰略問題。

　　一是全面調查和科學評價了我國水資源及其開發利用與水生態環境狀況和演變規律，系統分析了我國水資源承載能力和水環境承載能力。二是在充分考慮不同地區水資源條件、利用水平、未來經濟社會發展和技術進步等因素的基礎上，科學提出的我國今后一個時期水資源可持續利用的戰略目標、總體思路和主要任務。三是研究制定了全國、流域和區域水資源總體配置格局及開發利用與節約保護的控制性指標。四是研究論證了重大水資源配置工程總體布局，提出了有利于水資源合理配置的管理措施。五是從促進我國水資源可持續利用的戰略高度出發，制定了節約高效利用水資源，保護水生態環境及保障飲水安全、供水安全、糧食安全和生態安全的對策。六是提出了實行最嚴格的水資源管理制度的措施。

　　記者：與第一次水資源調查評價相比，本次水資源調查評價有哪些變化？

　　矯勇：自20世紀80年代初全國開展第一次水資源評價工作以來，由于氣候變化及人類活動影響，我國水資源形勢及生態環境狀況發生了顯著的變化。主要表現在以下幾個方面：

　　一是水資源形成與轉換關系發生了顯著的變化。近20年來，我國降水時空分布更加不均勻，北方地區特別是黃河、海河及遼河流域持續干旱，地下水水位持續下降，同時，由于經濟建設和人類活動，原來的下墊面條件也發生了改變，導致了降水—徑流關系、地表水—地下水轉換關系等出現新的變化，從而使得水資源的數量、質量、可利用量、可供水量及其時空分布等均發生了一定程度的變化。二是隨著經濟社會的快速發展、用水量的不斷增長和供用水結構的變化，水資源開發利用過程中的供、用、排、耗等關系發生較大改變，水資源供需矛盾日益突出，水資源短缺、水污染和水生態環境惡化等問題已經成為我國國民經濟和社會發展的嚴重制約因素。三是隨著我國人口的持續增長、經濟快速發展、城鎮化水平和人民生活水平的不斷提高，對水資源的開發利用和保護提出了更高的要求，要滿足社會發展對飲水安全的要求，滿足經濟快速發展和人口增長對保障經濟供水安全和糧食安全的要求，滿足人民生活水平提高和保持社會穩定對改善生態環境等方面的要求。

　　與第一次水資源評價成果相比，本次評價成果有較大的變化。本次評價成果表明：全國多年平均年水資源總量為2.84萬億立方米，其中地表水資源量為2.74萬億立方米，地下水資源量8219億立方米，地表水資源與地下水資源量重復計算量7182億立方米。與第一次水資源評價成果相比，全國水資源總量基本持平，南方略有增長，北方有所減少。根據長系列水文資料分析，黃河、淮河、海河和遼河等4個流域水資源總量減少159億立方米，減幅為6%；地表水資源量減少了230億立方米，減幅為11%。水資源數量減少的主要原因是由于北方地區近年持續干旱以及人類活動改變了下墊面條件，導致北方地區的水資源量有所衰減。本次調查評價，對我國主要的河流、湖泊、水庫的水質及營養狀況進行了評價。在評價的近29萬公里河長中，全年水質Ⅰ至Ⅲ類的河長占66%，評價的湖泊及水庫中，富營養化趨勢明顯。20世紀80年代初期調查評價中，受到污染的河流主要集中在部分城市河段，其他地區水質狀況相對較好。本次調查評價結果表明，不僅城市河段水體質量較差，部分中小河流水體質量也出現惡化趨勢。由于水體質量惡化，部分水功能區的污染物入河量超過其納污能力，水體使用功能受到影響。本次調查評價，還對與水有關的生態環境進行了首次評價。結果表明：20世紀80年代以來，在北方地區進行典型調查的514條河流中，有49條河流發生斷流。20世紀50年代以來，全國面積大于10平方公里的湖泊中，有230個湖泊發生萎縮，面積萎縮了15％左右，全國天然陸域濕地面積減少了約28%，生物多樣性受到威脅。全國地下水超采區總面積近19萬平方公里，其中嚴重超采區面積約7.2萬平方公里，現狀年超采量約為117億立方米。

　　記者：《規劃》提出的我國今后一個時期水資源可持續利用的總體思路、戰略目標和主要任務是什么？

　　矯勇：《規劃》的總體思路是：貫徹落實科學發展觀，圍繞全面建設小康社會的宏偉目標，貫徹建設資源節約型、環境友好型社會和構建社會主義和諧社會的戰略部署，按照可持續發展治水思路和民生水利的要求，緊密結合各流域、各區域經濟社會發展實際和水資源條件，堅持以人為本、人水和諧、節約保護、統籌兼顧、綜合管理的原則，正確處理經濟社會發展、水資源開發利用和生態環境保護的關系，通過全面建設節水型社會、合理配置和有效保護水資源、實行最嚴格的水資源管理制度，保障飲水安全、供水安全和生態安全，為經濟社會可持續發展提供重要支撐。

　　《規劃》的戰略目標為：用20年左右的時間，逐步完善城鄉水資源合理配置和高效利用體系，農村飲水安全問題全面解決，城鎮供水安全得到可靠保障，節水水平逐步接近或達到世界先進水平，用水總量保持微增長，抗御干旱能力明顯增強，最嚴格的水資源管理制度基本完善；逐步建立水資源保護和河湖生態健康保障體系，江河湖泊水污染有效控制，河流的生態用水基本保障，地下水超采得到有效治理，重點地區水環境狀況明顯改善。

　　到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內；全國萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量分別降低到120立方米、65立方米，均比現狀降低50%；農田灌溉水利用系數從0.48提高到0.55；城市供水水源地水質基本達標，主要江河湖庫水功能區水質達標率提高到80%左右。到2030年，全國用水總量高峰力爭控制在7000億立方米以內；全國萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量分別降低到70立方米、40立方米，均比2020年再降低40%；農田灌溉水利用系數從0.55提高到0.60；江河湖庫水功能區基本達標。

　　《規劃》的主要任務是：嚴格用水總量控制，抑制對水資源的過度消耗；嚴格用水定額管理，提高用水效率和效益；加強水生態環境保護，逐步恢復河湖生態功能；合理調配水資源，提高區域水資源承載能力；完善供水安全保障體系，提升水資源對經濟社會發展的保障能力；逐步完善現代水資源管理體系，全面提升水資源管理能力。

　　記者：請您介紹一下《規劃》對我國水資源供需形勢的分析，對水資源總體配置格局及開發利用與節約保護提出了哪些主要控制性指標？

　　矯勇：《規劃》科學分析了我國水資源的供需形勢，認為，隨著我國人口增長、城鎮化進程和新農村建設加快、經濟平穩較快發展、經濟結構優化調整和人民生活水平日益提高，未來一個時期對水的需求及保障能力的要求將不斷提高。綜合考慮全面強化節水、水價等各項需水影響因素，預測2030年全國經濟社會需水總量為7192億立方米，年均增長率控制在0.5%以內。城鎮生活和工業需水有所增加，年均增長率分別為2.9%、0.9%；農業需水基本穩定。為滿足未來的用水需求，綜合考慮現有工程挖潛和科學調度、新建必要的水源工程、合理利用地下水、加大非常規水資源利用等措施，到2030年，全國多年平均總供水量可達到7113億立方米，基本實現我國水資源供需緊平衡。北方地區平水年、南方地區中等干旱年基本保證不缺水，特殊干旱年經濟社會發展不因缺水遭受大的沖擊。

　　《規劃》的核心內容是建立水資源總體配置格局，確定各行業與各個省、自治區、直轄市到2030年的用水上限，為國家主要江河水量分配提供規劃依據。比如，規劃對我國水資源在經濟社會系統和生態環境系統之間的用水比例進行了設計，確保在滿足經濟社會發展用水的同時，一定要保證河道內的生態水量，保護河流健康；對不同流域和區域之間以及不同用水行業之間的用水量進行合理分配，建立各地區、各行業用水上限指標。到2030年，全國規劃配置經濟社會用水量7113億立方米，占全國水資源總量的25%；折算成水資源消耗量為4610億立方米，占全國水資源可利用量的57%，為未來水資源戰略儲備留有適當的余地。城鎮和農村配置水量的比例由現狀的31∶69調整到37∶63；城鄉生活配置水量由現狀的633億立方米提高到1021億立方米，基本滿足人口增長和城市化發展的用水需要；全國工業生產配置水量由現狀的1397億立方米增加到1718億立方米，在大力加強工業節水的基礎上，基本滿足實現新型工業化發展的用水需要；為提高農業灌溉保證率，全國農業配置水量由現狀的3707億立方米增加到4078億立方米，在大力發展農業高效節水的基礎上，基本保證糧食生產安全的用水需要。新增供水量中有40%直接用于生態保護與修復和增加生態環境建設用水。

　　《規劃》提出了開發利用與節約保護的一系列控制性指標，按照水資源可利用量實施總量控制，按照河流生態環境用水要求進行斷面水量控制，按照節水型社會建設要求進行用水定額控制，按照水域納污能力進行入河排污總量控制，為今后一個時期我國水資源配置、節約和保護提供了重要依據。

　　記者：《規劃》研究論證了重大水資源配置工程的總體布局，提出了有利于水資源合理配置的管理措施，主要有哪些內容？

　　矯勇：《規劃》在強化節水的前提下，根據水資源配置成果，按照因地制宜、突出重點、注重效益的原則，科學安排水資源配置工程建設，提出在水資源具有開發潛力、具備建設條件、生態環境影響較小的地區新建一批大中型骨干水庫調蓄工程，增強水資源調控能力。在水資源緊缺地區，按照“三先三后”的原則建設必要的跨流域和區域調水工程，置換擠占的河道內生態環境用水和超采的地下水，修復和保護生態環境。建設必要的水資源配置工程，改善重點經濟區、重要城市、糧食主產區、生態環境受到嚴重破壞的流域和區域的水源條件，提高供水安全保障程度。同時，研究提出有利于水資源合理配置的管理措施，主要包括水資源管理制度、水價政策、水資源監測、調度機制等具有操作性的管理措施，為完善我國水資源配置體系，進一步提高水資源調控能力提供了重要依據。

　　記者：《規劃》在節約高效利用水資源，保護水生態環境及保障飲水安全、供水安全、糧食安全和生態安全等方面主要提出了哪些對策？

　　矯勇：《規劃》從節約用水、水資源保護、水生態保護與修復、水資源開發利用等方面，全面提出了水資源可持續利用的對策與措施。特別是針對糧食安全、城鄉飲水安全、城市供水安全以及長三角、珠三角、環渤海等國家重點經濟區和能源基地供水安全等關系國計民生的重大戰略問題，研究提出了相應的水資源保障措施。

　　一是全面建設節水型社會。建設節水型社會是解決我國水資源短缺、實現水資源可持續利用的根本性措施，也是最為現實、最為可行的戰略性選擇。農業方面，通過綜合運用灌區節水改造、田間高效節水等工程措施和種植結構調整等非工程節水措施，提高農業綜合節水能力；工業方面，重點推進高耗水行業節水技術改造，合理調整經濟布局和產業結構，推廣循環用水，提高工業用水效率；城鄉生活方面，通過強化公共用水管理、合理調整水價、推廣城市建筑節水技術、加強城鎮污水集中處理與再生水回用等措施促進節水。到2030年，通過采取工程、技術、法律、行政、經濟等綜合節水措施，全國可形成年均800億立方米的節水量，既緩解水資源供需矛盾，又促進節水減排。

　　二是逐步構建國家水資源配置工程格局。在全面節水的基礎上，按照“三先三后”原則，加快南水北調東、中線一期工程及配套工程建設，適時開展南水北調西線工程前期工作，逐步構建全國水資源宏觀配置格局，有效解決北方地區缺水問題。在保護生態環境和充分論證的前提下，適當建設一些區域性水資源調配工程和必要的水庫工程，尤其是加強西南地區重點骨干水源工程和小型農村水利設施建設，提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。在綜合考慮區域水資源條件、河流水系分布、工程布局特點、生態環境影響等基礎上，因地制宜研究實施江河湖庫水網連通，發揮河湖水系水資源調配功能。加強水資源科學調度，逐步完善水資源調度體系，加強水庫優化調度及梯級水庫群水資源綜合調度，統籌外調水和當地水、地表水和地下水，重視生態調度，合理高效配置水資源。

　　三是加強水資源保護和河湖生態修復。保護水資源和修復水環境是實現水資源可持續利用的長期性任務。《規劃》通過劃定各流域、區域水資源開發利用上限、采取強化節水措施、控制用水需求過快增長、進一步對現有水源挖潛配套和適度開發新水源、合理調配水資源等措施，滿足經濟社會可持續發展、生態安全對水資源的總體需求，保證水資源開發利用總體上控制在水資源承載能力之下，為國家生態文明建設提供堅實基礎。為維護河湖基本功能，全國河道內基本生態環境需水量為8674億立方米；規劃期內通過水源置換等措施壓減地下水開采量約250億立方米，基本實現地下水采補平衡；通過水資源合理調配，增加河道外生態環境建設用水，達到296億立方米，比現狀增加72%。

　　四是加強重點領域和地區水資源安全保障。針對關系國計民生的重大戰略問題，規劃研究提出了水資源保障對策與措施。保障飲水安全方面，到“十二五”期間解決農村飲水安全問題；到2020年，有效改善我國城鎮飲水安全狀況，基本解決現狀約1億人和新增約2億人城鎮飲用水安全問題。保障糧食安全方面，在大力提高農業用水效率的基礎上，通過水資源合理配置，2030年農田灌溉供水量維持在3500億～3800億立方米，改善農業灌溉條件，提高農業灌溉保證率。保障城市供水安全方面，大力加強城市節水，合理調配區域水資源，加強城市供水水源和備用水源建設，提高城市供水應急能力。保障重點區域供水安全方面，通過采取全面強化節水，著力提高水源調蓄能力，實施必要的跨流域調水，加大污水處理回用、海水利用力度等多種措施，保障長三角、珠三角、環渤海等國家重點經濟區和能源基地供水安全。

　　記者：《規劃》在實行最嚴格的水資源管理制度方面提出了哪些基本要求？

　　矯勇：我國水資源短缺，開發潛力有限，用水效率不高，環境問題突出，不能走傳統的以需定供的老路，必須加快推進供水管理向需水管理轉變，在水資源規劃、配置、節約和保護等各個環節都要體現需水管理的理念，走內涵式發展道路。要圍繞水資源的配置、節約和保護，明確水資源管理的“三條紅線”：即建立水資源開發利用控制紅線，嚴格實行用水總量控制；建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費；建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量?！兑巹潯钒凑昭芯看_定的用水總量、先進的節水定額、水功能區納污能力等成果，建立關鍵指標控制性“紅線”，完善用水總量控制與定額管理相結合的管理制度，加快制定全國主要江河水量分配方案，逐步建立國家水權制度和水權轉換制度，發揮市場機制在水資源配置中的作用；建立健全水資源與水生態保護制度，有效保護水資源和水環境，維護河湖健康；國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件相適應；嚴格規范水資源論證、取水許可和水資源有償使用制度，積極推進水價改革；加強水文水資源監測，提高對水資源的動態監測和調控能力；建立應對特大干旱及突發安全供水及水污染事件的水源儲備制度和應急管理制度，提高應急風險管理水平。

　　記者：為確?！兑巹潯返捻樌麑嵤?，《規劃》提出了哪些保障措施？

　　矯勇：《規劃》明確了各級政府和有關部門的職責，從依法管水、強化管理、加大投入、完善機制、能力建設和科技創新等方面，提出了規劃實施的保障措施。

　　一是健全法制，強化依法管水。抓緊開展節約用水、水功能區管理、水資源保護、地下水管理和水資源論證等方面的立法工作，抓緊制定取水許可管理、水資源費征收管理及水資源節約、保護等配套法規，建立健全符合我國水情的水資源法規體系。完善水資源開發、利用、配置、節約、保護的管理制度體系建設，建立健全對取水、供水、用水、耗水、排水全過程管理的制度。以推行行政執法責任制和理順執法體制為重點，推動綜合執法；加大執法力度，加強水事糾紛的預防和調處，維護正常水事秩序。

　　二是改革體制，強化綜合管理。完善流域與行政區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源綜合管理體制，建立各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事決策機制和高效的執行機制。要統籌協調城鄉水事關系，強化對流域水資源的綜合管理。要強化各級水行政主管部門的水資源管理與監督職能，落實實行最嚴格水資源管理制度的各項措施，加強對水資源開發利用全過程的監管。

　　三是加大投入，拓寬融資渠道。切實增加中央和地方財政預算投入，建立政府水利投資穩定增長機制。明確各類水工程的投資主體，形成多渠道、多層次、多元化的水利投入保障機制。完善市場環境，引入競爭機制，廣泛吸引各類社會資金投入水利建設。加大農田水利、水資源調配以及生態環境保護等基礎設施的投入力度，建立和完善激勵機制，調動和鼓勵廣大農民參加農田水利建設。

　　四是科學管水，加強能力建設。全面推進水利科技創新體系建設，不斷提升水利科技支撐能力。建立和完善水資源技術推廣和服務體系，提高水資源科學技術服務水平。加強國外先進技術的引進、消化、吸收和創新。加快水資源可持續利用技術標準體系建設，加強水文和水資源信息化建設，完善水文水資源預警系統監測站網，推進國家水資源管理信息系統前期工作。加強氣候變化及對水資源與生態環境影響預估技術和適應對策研究，建立和完善重大干旱監測預警預測系統。大力培養人力資源，為規劃的全面實施提供人才保障。

　　五是加強領導，落實職責分工。要切實加強對水資源工作的領導全面落實規劃的實施，強化規劃的指導和約束作用，把規劃確定的水資源開發利用和節約保護的控制性指標及主要任務納入當地國民經濟和社會發展規劃和政府重要議事日程，建立相應的組織責任體系和協調機制。國家有關部門應按照國務院規定的職責分工，加強指導和組織、協調以及監督規劃實施；各級地方政府有關部門要按照職責分工，切實履行職責。

編輯：姚森婧