周其春（淮安市市政公用管理局） 王小文（中國現代集團）

　　摘要：隨著公用事業市場化改革的不斷推進，加強特許經營項目的政府監管，成為維持公用事業穩定運行、維護公眾利益的必要保證。針對公用事業特許經營項目的中期評估工作，成為政府監管的重要手段，也是響應國家和省市關于規范市場化改革的必然途徑。鑒于此，中國現代集團率先在江蘇省北部某地級市開展了對于城市供水的中期評估工作，在理論研究和實踐探索方面均有一定收獲。本文在總結該市城市供水特許經營項目中期評估經驗得失的基礎上，分析了中期評估對于政府監管的重要意義，以期對我國其他城市開展公用事業的中期評估工作提供參考。
　　關鍵詞：中期評估 公用事業 特許經營 城市供水  政府監管 
 

1 背景
　　1.1政策要求
　　我國城市供水市場化改革在探索中穩步推進。2004年建設部頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》，闡明了市政公用事業特許經營的市場的準入、監管和退出原則，規范了市場化改革。其中第二十一條第一款明確規定：“在項目運營的過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估。” 江蘇省建設廳也率先出臺了《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》，進一步明確了中期評估工作的具體原則、內容和方法，為中期評估提供了方向性的指導。
　　1.2現實需要
　　本次中期評估的對象是江蘇北部某市城市供水服務的提供主體，即市自來水有限公司，其基本情況是：2006年5月市政府與民間資本合作，雙方簽署了自來水有限公司股權轉讓協議，出讓該市自來水公司80%的國有股權，并于2006年11月完成資產交接，掛牌成立合資公司。新公司注冊資本約1.5億元。2006年6月，市建設局與合資公司簽署特許經營協議，授予其供水特許經營權，實現了該市城市供水行業的市場化。
　　截止2009年6月，自來水公司市場化運行已有3年，為考察其供水服務質量和運營情況的好壞；同時，雙方簽訂的特許經營協議中也明確規定了政府主管部門應定期對特許經營企業開展中期評估。鑒于以上，市政公用事業管理局聘請專業的第三方機構，率先對該市自來水公司開展了為期三個月的中期評估工作。
 

2 特許經營協議的評估
　　城市供水特許經營項目中期評估的目的在于：考察企業在特許經營協議的約束下，履行公共供水服務職能的情況。主要包括兩個方面的內容，即分別針對特許經營協議和特許經營企業的評估。
　　公用事業的特許經營協議具有約定時間長、行政合同屬性、簽約雙方地位易于傾斜等固有因素，可能會導致靜態的合同約定和長期合同執行的矛盾；一個簽約主體與合同約定中涉及的多個主體之間的矛盾；合同管理機制與傳統行政管理體制之間的矛盾等。《特許經營協議》簽署已有三年，從合同管理的角度來看，有必要對特許經營協議進行深入的分析和評估，找出協議存在的漏洞并給出合理化建議，為主管部門行使合同監管提供參考。
　　2.1協議的合規性分析
　　協議的合規性分析主要考查特許經營協議中條款的約定是否符合特許經營相關法律、法規和政策要求。由于我國尚未對公用事業特許經營進行立法，我們對協議合規性的分析，主要參照《市政公用事業特許經營管理辦法》、《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》、《江蘇省城市市政公用事業公益董事或監督員制度》等部門規章和地方主管部門規定。
　　2.2責權分配與風險管理
　　《特許經營協議》實質上是簽約雙方對彼此權利義務分配和風險分擔平等協商下達成的一致約定。對于特許經營協議中雙方責權分配和風險管理的識別和分析，能夠衡量出協議的穩定性。利用風險管理的工具，通過風險識別、估測和控制等方式，詳細分析特許經營協議所存在的諸多風險（如政策風險、環境風險、市場風險、運營風險和移交風險等），厘清各種風險的來源、分擔原則和管理方式。同時，對照現有特許經營協議的相關條款，分析協議在風險控制方面存在的優勢或不足，并給出可能對協議進行改進的建議。
　　2.3協議的動態適應性分析
　　自2006年特許經營協議簽訂以來，國家供水行業的政策法規、該市的供水現狀以及供水企業自身都與協議簽訂時有一定程度的不同。那么，在維持原有協議法律效力的基礎上，依照當前實際情況，分別從與政府投資規劃的適應性、特許經營范圍的變動、供水設施的建設投資等方面進行分析，并對原有協議的現時適應性提出一些建議。

3 特許經營企業的評估
　　3.1評估內容
　　依據《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》第五條及《自來水有限公司股權轉讓項目特許經營協議》第十八條規定，此次城市供水特許經營項目中期評估涉及八個方面的內容：產品質量、服務質量、建設與改造、運營管理、財務狀況、安全保障與應急、公司治理與文化以及其他評估事宜。
　　3.2評估方法
　　城市供水特許經營項目涉及產品質量、服務質量、運營管理等多方面的內容，因此中期評估首先應設計一個合理的評估體系，以反映企業在特許經營執行層面的綜合表現。鑒于此，本次中期評估的總體思路是，建立基于關鍵績效指標的多維立體評價體系，通過多種調研方法獲取客觀公正的評估依據，最后利用多種評分方法對特許經營企業進行全方位的綜合評價并給出合理化建議。
　　（1）調研方法。為保證評估的客觀公正，真實地反映企業特許經營現狀，我們通過市場調查、實地調研和客戶訪談等渠道獲取資料數據。
　　（2）評價體系構建方法。本次中期評估所涉及產品質量、服務質量、規劃執行等八項內容，我們采用了自上而下的層次分析方法，逐級構建指標體系。在一級指標的基礎上逐步細化，分別建立二級和三級指標。此外，采用關鍵績效指標方法確定若干具有代表性的指標為評估的對象，并利用德爾菲法確定指標權重。
　　（3）綜合評分方法。評分方法分為三類：定性評估法、定量評估法和綜合評估法。定性評估法主要用于評價服務質量、企業文化、制度建設等指標；定量評估法主要用于評價產品質量、財務狀況和生產運行管理等指標。綜合評估方法用于評價規劃執行情況、安全保障及應急機制等指標。
　　3.3評分標準
　　在確定評估指標體系基礎上，對于衡量企業經營績效好壞的標準界定也非常重要。在此，給出三種評價標準：
　　（1）國家和省市的相應規范和標準。國家和省市從水質標準、服務質量、服務公開和工程建設等諸多方面，都對城市供水有明確的界定，以此作為指標評價最基本的標準，可以客觀公正地反映自來水公司的運營水準。如衡量水質的標準有《城市供水水質標準》、《生活飲用水衛生標準》等，衡量服務質量的標準有《江蘇省城市供水服務質量標準》等。
　　（2）省內同類城市的橫向比較。橫向對比省內同類城市供水企業生產經營的平均水平，來反映企業運營績效的好壞，如運營管理、服務質量、成本與價格等。
　　（3）企業特許經營前后的縱向對比。通過對比企業特許經營前后的實際情況，以反映企業市場化改革的優劣得失。如制度建設、創新發展、安全保障和新建管網投資等方面，可通過特許經營前后時間上的縱向對比來衡量。
　　3.4分值說明
　　在建立評價體系的基礎上，通過實地調研與考察，從自來水公司、政府主管部門和社會公眾獲取相關資料信息，依據評分細則對各項指標進行打分。依據各項一級指標得分，得出此次中期評估的綜合評價得分，以下為綜合評價得分的確定公式：

　　式中：B為中期評估綜合評價指數；n為一級指標項目數，本次評估中n=8； Xi為一級指標的權重；Fi為一級指標的得分值。
　　根據上述評分標準和原則，我們認為綜合評價得分B在不同的分值區間內，代表企業的特許經營項目處于不同的等級范圍，具體說明如下：

　　3.5評估結果
　　依據本次中期評估的多種評估方法，結合對于特許經營企業現狀的深入調研，我們對產品質量、服務質量、建設與改造、財務狀況、運營管理、安全保障與應急機制、公司治理與文化和其他評估事項等八項內容進行了深入的評價和分析，最終得出自來水公司屬于“較好”級別，滿足了法律法規和現實需求對于特許經營企業的基本要求，屬于城市供水行業內中等偏上的水平。企業大部分已達到或超過標準的要求，如產品質量、服務質量和公司治理與文化等方面；個別環節需要進一步改善，如反映企業供水運營能力和效率的運營管理以及與公眾安全休戚相關的安全保障與應急機制等，自來水公司應該積極克服管網老化、水壓不足等問題。此外，自來水公司應該發掘企業自身潛力，在運營管理上有所作為，降低供水成本，在安全保障上盡職盡責，切實保障供水安全。

　　4 結論與展望

　　城市供水特許經營項目中期評估是一項開拓性較強的工作，我們在充分評估和分析城市供水特許經營項目個案的基礎上，總結出一些經驗得失并提出對未來中期評估工作的展望，供國內其他城市開展城市供水乃至其他公用事業特許經營項目的中期評估工作參考。
　　（1）中期評估是完善政府監管的必要手段。通過中期評估工作，政府主管部門可以全面了解到特許經營企業的運營、管理、財務等真實狀況，了解公眾對特許企業的看法、態度和期望，為下一步監管工作指明了方向，明確對特許企業的監管方式、監管范圍、監管力度等，更好的促進和規范市政公用事業特許經營的發展。
　　（2）中期評估是激勵企業發展的有效動力。中期評估基本涵蓋了企業運營的各個方面，企業可借助外腦了解城市供水的客觀情況，發現自身運營和管理中的優勢與不足，同時，根據中期評估報告提出調整和修改意見，及時進行整改，提升特許經營企業的運營和管理水平。
　　（3）中期評估是維護公眾利益的重要保障。城市供水涉及廣大市民的切身利益，中期評估可以檢查社會公眾對城市供水服務質量的滿意狀況以及企業在公眾咨詢、投訴和處理機制、公眾監督方面的工作成效，真正了解自來水公司是否給公眾提供優質的服務。同時，通過中期評估，建立健全特許經營項目的公示制度、完善公眾咨詢、投訴和處理機制、鼓勵公眾參與監督，保持公用事業特許經營的透明度，可進一步加強公眾的外在監督。

作者簡介：
　　周其春，淮安市市政公用管理局副局長.         聯系電話:0517-83672633.
　　地址:江蘇省淮安市青年路1號                 郵編:734000
　　王小文，中國現代集團市場開發部門副經理.     聯系電話:025-86852602，15150505951
　　地址:江蘇省南京市中山路55號新華大廈34樓   郵編:210005

編輯：張倩