中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司 丁伯康

隨著我國公用事業(yè)市場化進(jìn)程的不斷深入，公用事業(yè)投資運(yùn)營主體在面向公眾提供服務(wù)時，必然存在著自身盈利沖動和公眾普遍服務(wù)之間的矛盾，諸如服務(wù)質(zhì)量、價格制定和規(guī)劃執(zhí)行等問題，這些凸顯的矛盾貫穿整個特許經(jīng)營期，雖然大部分地方政府在市場化之初都與投資運(yùn)營商簽訂了比較規(guī)范的法律協(xié)議，但國家對公用事業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在不斷提升，相關(guān)法律法規(guī)也在不斷調(diào)整完善，各地的社會環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，協(xié)議雙方的權(quán)利和義務(wù)必然也要與時俱進(jìn)進(jìn)行調(diào)整，同時地方政府和社會公眾也需要了解公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目履行公共服務(wù)職能的優(yōu)劣進(jìn)行衡量，中期評估則正是一項(xiàng)非常有效的方式。

一、中期評估的萌芽和發(fā)展

自我國推行公用事業(yè)特許經(jīng)營以來，國內(nèi)對中期評估的研究經(jīng)歷了萌芽到初步發(fā)展的過程，總體來說，目前仍是處于待完善和系統(tǒng)化的初始發(fā)展階段。

首先是中期評估的萌芽階段。“中期評估”一詞在我國最早出現(xiàn)于2004年建設(shè)部出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令126號）（以下簡稱《辦法》），其中第二十一條規(guī)定：“在項(xiàng)目運(yùn)營的過程中，主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行中期評估。評估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實(shí)施年度評估。”然而《辦法》只是對中期評估的周期、評估主體進(jìn)行了約定，對于評估的內(nèi)容及程序等均未提及。

在建設(shè)部126號文的指導(dǎo)下，我國大部分省市相繼出臺了一些市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例、辦法或者行業(yè)性管理規(guī)范，涉及到城市供水、城市供氣、垃圾處理、污水處理、城市供熱、公共交通等各個方面，其中不少對中期評估內(nèi)容有了進(jìn)一步的探討。如2006年江蘇省建設(shè)廳出臺的《江蘇省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營辦法》不僅規(guī)定了中期評估的周期、評估主體，同時對評估內(nèi)容、評估結(jié)果的處理做了相關(guān)規(guī)定，但是對評估的內(nèi)容涉及非常之少，難以應(yīng)用。

其次是中期評估的初始發(fā)展階段。2007年以來，隨著市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的快速發(fā)展，中期評估的重要性日益凸現(xiàn)，我國對中期評估的研究也逐漸深入。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是中期評估逐漸被制度化，如江蘇省建設(shè)廳2007年出臺了《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》（蘇建城（2007）325號），二是中期評估在越來越多的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目法律協(xié)議中明確提出。

根據(jù)我公司調(diào)研，無論是上述制度還是公用事業(yè)特許項(xiàng)目的法律文件，基本都對中期評估的評估主體、評估報告內(nèi)容、評估周期、評估程序及評估結(jié)果的處理做了比較明確的說明。其中最大的創(chuàng)新是對中期評估報告的內(nèi)容從十多個方面進(jìn)行了闡述，涉及產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、安全生產(chǎn)、財(cái)務(wù)狀況等，為各地主管部門進(jìn)行中期評估提供了更充實(shí)的依據(jù)。但是在具體的實(shí)踐中，上述評估內(nèi)容還是非常模糊和定性，難以形成具體操作指導(dǎo)。

二、中期評估的意義

1、加強(qiáng)、完善政府監(jiān)管體系

我國大部分公用事業(yè)通過特許經(jīng)營的方式進(jìn)行了市場化，然而特許經(jīng)營制度在我國的發(fā)展還有待成熟，政府對特許經(jīng)營企業(yè)的管理和控制存在缺位、越位現(xiàn)象，監(jiān)管體系仍需要不斷探索和完善。特許經(jīng)營中期評估的研究可以使政府定期、全面了解特許經(jīng)營企業(yè)運(yùn)營、管理、財(cái)務(wù)等狀況，進(jìn)一步明確其監(jiān)管職責(zé)和范圍，加強(qiáng)監(jiān)管力度、完善監(jiān)管體系，更好的促進(jìn)和規(guī)范我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展。

2、規(guī)范、提升特許經(jīng)營企業(yè)運(yùn)營管理水平

中期評估是對正在運(yùn)營中的公用特許經(jīng)營企業(yè)的全方位評價，通過中期評估，我們可以掌握企業(yè)的比較真實(shí)的現(xiàn)狀，檢查企業(yè)對《特許經(jīng)營協(xié)議》、《服務(wù)合同》等法律文件的執(zhí)行狀況，發(fā)現(xiàn)企業(yè)在運(yùn)營和管理中的優(yōu)勢與不足，對優(yōu)勢之處給予表揚(yáng)的同時，更加關(guān)注企業(yè)的不足之處，提出調(diào)整和修改意見，從各個方面提升特許經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)營和管理水平。

3、維護(hù)、保障社會公眾利益

公用事業(yè)是直接關(guān)系到社會公眾利益的行業(yè)，公用事業(yè)特許經(jīng)營最重要的出發(fā)點(diǎn)之一是為社會公眾提供更高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的社會服務(wù)。中期評估可以檢查、考核特許經(jīng)營企業(yè)在此方面的執(zhí)行狀況，加大特許企業(yè)對社會公眾的透明度，使其更好為社會公眾服務(wù)。

三、中期評估的內(nèi)容

我公司接受淮安市建設(shè)局的委托，對淮安市的自來水以及燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行了中期評估，項(xiàng)目組對中期評估課題進(jìn)行了比較深入的研究，中期評估的內(nèi)容主要包括兩大方面：

1、特許經(jīng)營協(xié)議的評估

公用事業(yè)的特許經(jīng)營協(xié)議具有約定時間長、行政合同屬性、簽約雙方地位易于傾斜等固有因素，可能會導(dǎo)致靜態(tài)的合同約定和長期合同執(zhí)行的矛盾；一個簽約主體與合同約定中涉及的多個主體之間的矛盾；合同管理機(jī)制與傳統(tǒng)行政管理體制之間的矛盾等，從合同管理的角度來看，有必要對特許經(jīng)營協(xié)議進(jìn)行深入的分析和評估，找出協(xié)議存在的漏洞并給出合理化建議，為主管部門行使合同監(jiān)管提供參考。

首先，對協(xié)議的合規(guī)性進(jìn)行分析，協(xié)議的合規(guī)性分析主要考查特許經(jīng)營協(xié)議中條款的約定是否符合特許經(jīng)營相關(guān)法律、法規(guī)和政策要求。

其次，對協(xié)議中雙方的責(zé)權(quán)分配與風(fēng)險管理進(jìn)行分析，厘清特許經(jīng)營協(xié)議所存在的諸多風(fēng)險（如政策風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、市場風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險和移交風(fēng)險等），分析各種風(fēng)險的來源、分擔(dān)原則和管理方式。同時，對照現(xiàn)有特許經(jīng)營協(xié)議的相關(guān)條款，分析協(xié)議在風(fēng)險控制方面存在的問題，并給出建議。

最后，對協(xié)議的動態(tài)適應(yīng)性分析，在維持原有協(xié)議法律效力的基礎(chǔ)上，依照當(dāng)前實(shí)際情況，對原有協(xié)議的現(xiàn)時適應(yīng)性提出一些建議。

2、特許經(jīng)營企業(yè)的評估

依據(jù)《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》，對公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)的評估主要包括以下八個方面：產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、運(yùn)營管理、財(cái)務(wù)狀況、安全保障與應(yīng)急、公司治理與文化、其他評估事項(xiàng)等。

根據(jù)以上八個方面的內(nèi)容，我公司項(xiàng)目組為了反映特許經(jīng)營企業(yè)在運(yùn)行服務(wù)層面的綜合表現(xiàn)，確立了本次中期評估的總體思路是，建立基于關(guān)鍵績效指標(biāo)的多維立體評價體系，通過多種調(diào)研方法獲取客觀公正的評估依據(jù)，最后利用多種評分方法對特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行全方位的綜合評價并給出合理化建議。

3、評估方法

（1）調(diào)研方法。為保證評估的客觀公正，真實(shí)地反映企業(yè)特許經(jīng)營現(xiàn)狀，我們通過市場調(diào)查、實(shí)地調(diào)研和客戶訪談等渠道獲取資料數(shù)據(jù)。

（2）評價體系構(gòu)建方法。本次中期評估所涉及產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、規(guī)劃執(zhí)行等八項(xiàng)內(nèi)容，我們采用了自上而下的層次分析方法，逐級構(gòu)建指標(biāo)體系。在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上逐步細(xì)化，分別建立二級和三級指標(biāo)。此外，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)方法確定若干具有代表性的指標(biāo)為評估的對象，并利用德爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重。

（3）綜合評分方法。評分方法分為三類：定性評估法、定量評估法和綜合評估法。定性評估法主要用于評價服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)文化、制度建設(shè)等指標(biāo)；定量評估法主要用于評價產(chǎn)品質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況和生產(chǎn)運(yùn)行管理等指標(biāo)。綜合評估方法用于評價規(guī)劃執(zhí)行情況、安全保障及應(yīng)急機(jī)制等指標(biāo)。

總而言之，公用事業(yè)的特許經(jīng)營企業(yè)的中期評估是一項(xiàng)開拓性較強(qiáng)且系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作，我們在充分評估和分析淮安市城市供水及燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目個案的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)得失并提出對未來中期評估工作的展望，供國內(nèi)其他城市開展城市供水乃至其他公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的中期評估工作參考。

編輯：全新麗