編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是分析、建議背景文章系列《中國突發水污染事件的預防和應對》中的摘選。
為加強中國預防與應對突發環境事件的能力，需要采取的措施分為三個方面，即：全面的體制改革，風險管理與預防，應急處理與減輕突發事件的影響。下面從這三個方面提出政策建議。
全面的體制改革
建議之一：完善法律法規框架。有效的突發事件預防與應急需要有堅實的法律基礎。在吸取國外經驗教訓的基礎上，中國可以通過制定一部國家法律，強化現有法規中關于污染事件防治的具體規定，細化實施內容，以完善突發事件預防、準備和應對的法律和法規體系。為此，建議：
1.全國人大應構建一個有效預防和應對突發事件的法律框架，明確體制和機構安排，確定基本原則，如預防、預警、污染者付費、采用最佳實用技術和最佳環境保護措施等原則；同時還為制定進一步的技術法律和法規提供依據。
2.全國人大還應評估現有法規中關于污染事故防治的相關規定，拓展國務院提議的有毒有害化學品管理法規的內容。
3.國家環保總局、國家安監總局、國家發改委和其他相關部門也應評估和分析調整其部門職能及在應急規劃和應對行動方面采取新的法律和技術手段的必要性。
4.在這些國家法律的基礎上，中央政府應鼓勵地方政府修改地方法規，更加強調進一步明確責任，加強培訓，嚴格執法和對違法行為的處罰。
建議之二：健全組織機構，加強機構間的協調。有效預防與應對突發環境事件需要在較大區域范圍內的眾多相關企業和地方政府部門乃至中央政府機構切實履行其職能，充分利用其技能。及時以協調一致的方式做出適當反應的能力，是對任何事件采取適當應對措施并盡可能減輕其影響的一個關鍵要素。
這就要求有關機構及其人員具備相應的權力、責任和技術知識。國際經驗表明，通常對一個事故的應急需要在統一的指揮下進行。應對突發事件需要有一個明晰的組織結構，包括明確何時以何種方式將應急行動從地方政府上升到國家機構的程序。各個組織機構的作用、職責、權力和任務必須明確。
為更加有效地預防和應對突發環境事件，在組織機構方面，建議：
1.鑒于部門之間和地區之間協調困難，將國務院領導下的部際聯席會議轉變成為一個常設性機構，該機構要有受過良好培訓的固定編制人員，還有來自消防、公安、環保總局、安全生產監督管理總局和交通部的代表，以便能夠領導國家突發事件的準備和應急工作。應授權該機構指導中央和地方各級政府部門制訂突發事件預防計劃。
該機構應負責收集信息，在發生跨行政轄區的污染事件時做好相關各方的協調工作。
2.國務院應進一步明確地方和國家相關機構在開展以下工作方面的職能：1）預防突發性事件；2）在污染事件發生時采取行動，并在污染事件產生跨轄區或國際影響時加大應急行動的力度；3）對事件開展調查，減輕其影響。必須明確，當地政府是第一責任機構，負責現場應急處理。為應對突發事件建立的命令和指揮系統應當確保當地能快速和妥善地采取應急措施，并在必要時上升為區域和國家級的行動。環境和安全機構，包括它們新成立的應急中心，應當具有以下職能：審查和批準應急計劃；向警察和消防人員提供關于適當處理排放物的技術建議；監測事故性排放造成的影響，主持/參與事故調查。
3.中央政府（聯席會議）應負責處理跨國界的污染事件。對于跨省區的河流管理，短期內應進一步強化中央政府的權威，加大監管和協調力度，明確有關各省市的責任。作為代表中央政府的管理機構，各流域管理委員會可考慮增加國家環保部門的代表。從長期來看，應對流域管理委員會進行重組，其中除了來自中央政府部門（如水利部和國家環保部）的代表之外，還應有流域范圍內有關各省區的政府代表，以加強整個流域水資源管理的責任性。應在相關法律法規中明文規定，加大流域管理委員會的作用、權力和責任。
授權這些流域管理委員會讓省政府作為委員會成員全面參與，并委以更大的河流管理和規劃責任，包括制訂突發事件應急預案、監測和報告省界水質等。
建議之三：建立激勵機制和責任機制。環境意識是預防與應對突發環境事件的一個重要組成部分。正如1998 年的洪水和2003 年的SARS 以及一系列礦難事故提高了人們對防洪、公共衛生和生產安全的認識，松花江有毒物質泄漏提高了政府和公眾對環境事故的認識。為了保持對突發環境事件的關注，進一步強化地方政府的意識，中央政府應改革政績考核體系，將環境治理狀況、環境事故的預防和應對作為其中的重要內容。為此，建議：
1.將環境事故數及其造成的損失納入官員政績考核體系，作為決定地方政府與相關部委官員升遷的標準之一。中央和地方政府應引入更加全面綜合的環境指標體系，如綠色國民經濟核算，來補充傳統的以GDP 為核心的國民經濟核算體系。
2.鑒于生產者和消費者在有毒物質生產、經營、儲運和使用中的重要作用，應建立有效的激勵機制，包括獎懲兩個方面，來推動對環境友好的行為，盡可能降低發生污染事故的可能性。對排污者應給予經濟處罰并追究其對污染事故的責任，作為補償清除污染的費用和激勵開展污染預防的機制。政府還應要求排污企業為環境污染事故購買保險。
建議之四：提供適當的資金支持。為維持突發環境事件應急體系的運行，建議：
建立一個資金充足的環境基金，用以支持信息管理、培訓和清除污染等方面的工作。在資金來源方面，可以通過提高對有毒化學品的排污收費來籌集資金，還可引入環境稅，作為有毒化學品產品稅的一部分，依據其潛在的環境風險加以征收。此外，對污染事故的罰款也可作為該基金的一個來源。
風險管理和預防
污染事件一旦發生，要控制其對環境和人體健康的影響往往很困難，費用也相當高昂。
注重污染預防成本較低，效果更好，也更容易實施和執行。換言之，防優于治。污染預防和準備包括開展風險評估和管理、建立全面的化學品名錄、實行信息管理、制訂應急計劃和污染控制措施。
建議之五：加強風險評估和管理，制定應急計劃。擁有充分的信息和對與工業生產有關的風險進行評估至關重要。建立精心設計的評估體系，包括環境風險評估，可以為確定、評估和管理與現有和新建項目有關的風險發揮重要作用，也有助于制定地區規劃和發展決策。目前，在中國很少開展風險評估，評估的內容也不充分，導致對可能引發環境事故的情形缺乏了解，因而應急計劃不適當或投入資源不足。鑒于此，建議：
1.國家和地方政府（由國家環保總局或地方環保局牽頭，會同國家安監總局和公安部以及地方安全生產局和消防、公安部門）應在強制開展全面風險評估的基礎上，制訂多層次的應急計劃，包括工廠、工業園區、縣市級、省級和國家級應急計劃。應根據工業企業所在地具有的危險對其分類，并據此優化配置預防和應對突發水污染事件的資源。
2.指定國家環保總局、國家安監總局和地方環保局和安全生產監管部門作為權威機構，采用全面的風險管理方法，同時注重事故預防和減輕化學品事故的影響，對環境和安全風險評估以及管理方案是否適當合理進行審批。企業在獲得生產許可證之前必須得到這些相關法定機構的批準。應當定期對生產許可證、風險評估和風險管理方案以及應急計劃進行審查，在有關情況發生重大變化時也必須進行審查。所有高風險的工廠，不論其建廠時間，都必須進行風險評估，并要求制定風險管理方案和應急計劃。
3.所有高危險企業應告知周圍的社區在工廠發生事故時可能造成的環境、健康和安全風險，以及在發生事故時居民應遵循的程序。應通過一系列聽證會就應急計劃與公眾進行交流溝通。
4.除了針對企業的風險評估，還應在更大范圍進行充分的環境和安全風險評估，制定適當的管理措施，從而為制訂地方、區域和國家規劃服務。
應重新評估和修訂目前關于環境影響評價和戰略/規劃環評程序的規定，以充分考慮突發事件的情形。
建議之六：改善化學品信息管理。風險管理包括了解生產或儲存危險物品的場所的位置和性質，以及這些場所可靠的排放數據，以便有關機構能夠有效監督工廠的運行狀況，在事故發生時向各利益相關方提供基本信息。中國目前正在通過國家環保總局和國家安監總局建立兩個國家化學品名錄，中國的一些城市也已經建立了關于污染源的信息公開系統，包括通過互聯網進行信息披露。但是，現階段地方主管部門不能保證所提供信息的可靠性。如果提高政府部門信息的可靠性和加強協調，大量現有信息來源可以公開。這些信息來源包括關于污染源的污染監測報告和許可信息、排污收費數據、規劃信息和環境影響評價情況。
為改善化學品信息管理，建議：
1.國家政府部門（通過國家安全生產監督管理總局及其下屬的國家化學品登記注冊中心）應建立和維護所有化學品和污染源的綜合名錄，包含與國際標準相一致的信息。應對國家安監總局和國家環保總局目前正在建立的兩個化學品名錄系統的功能和有效性進行評估。所建立的名錄應一致和全面，應便于在公共突發事件預防與應對中使用。
2.國家和地方政府（由環保部門牽頭）應改進環境監測體系，及時收集全面、可靠和可核實的信息，進行分析處理，并采取相應措施。對工廠數據的要求應明確，要強制執行，核實并公布。直屬部委或地方政府的現有或新建的監測中心可以逐步獨立于上級部門。要定期對這些監測機構進行認證考核，它們將向政府和公眾提供客觀獨立的監測數據。國家環保總局應保證國家重點污染源、飲用水源和生態敏感地區的監測質量。中央政府應加強國家環保總局、水利部和建設部之間的協調，以提高水質信息的可靠性和完整性。監測結果應公開。
應急處理和減輕影響
及時適當的應急處理是防止污染擴散和盡可能減輕環境影響的關鍵。
建議之七：提高第一響應的能力。在對污染事故做出應急處理時，十分重要的一點是，位于現場的第一響應人員和公眾必須能夠獲得準確和最新的關于他們可能面對的化學品風險的信息，還有關于在發生此類化學品事故性排放時如何應對的信息。由于生產、儲存和使用的化學品數量大、品種多且性質復雜，重要的是第一響應人員能識別所處理的化學品。他們需要了解該化學品的性質、潛在影響和處理任何事故的最適當的方法和設備。在發生事故時，這類信息可節省寶貴的時間，確保應急人員采取妥善、安全的措施控制泄漏或排放。
事故性的污染物排放和在污染物的自然擴散模式結合起來意味著存在化學品排放超出工廠邊界的風險。第一響應人員的快速反應、協調行動和可靠探測系統對于盡可能減少污染擴散，防止污染物進入自然界的擴散途徑十分重要。在這方面，發達國家有很多做法可供中國借鑒。
為了全面提高現場應急處理的能力，建議：
1.國家安監總局會同國家環保總局和其他部門，建立和實行與國際規范相一致的、綜合的化學品標識系統，應用到生產、儲存和運輸等各個環節。應加強現場應急人員的培訓，使之能讀懂這些信息，并了解處理化學品事件的具體措施。培訓內容包括：識別化學品、掌握處理這些化學品的不同方法、使用適當的設備和技術以及如何與公眾溝通。
2.國家化學品登記中心及其區域辦公室應成立一個獨立于執法部門的單位，從安全和環境角度為應急提供24 小時關于特定化學品排放的性質和適當應對措施的技術支持。工作人員應受過良好的培訓，能獲得綜合的、最新的信息。還有一點也很重要，就是涉及處理化學品事件的各方，無論是工廠，現場應急人員，還是普通公眾，都能方便地聯系到這些中心。因此，中心的電話號碼和聯系方式應在標簽上標出，并向有關各方廣為宣傳，中心的人員要能實時答復問詢。
3.全國人大應在法律中明確處理突發（環境）事件的統一的指揮結構，包括指揮主體和程序，還要制定相應的規定和程序，以便根據事件的性質把應急行動從地方層級上升到國家層級。作為應急計劃和準備工作的一部分，應急人員應通過計算機模擬和演習來檢驗部門間合作開展應急的有效性。
建議之八：加強監測，及時上報和公布信息。 松花江事件表明了監測體系在查明事件和了解事件對人體健康和環境的影響中的重要作用。盡早察覺污染排放并及時向地方和中央政府機構報告有利于迅速決策。這有助于盡可能減少污染擴散，幫助了解事件對水或大氣環境的影響，所需采取的控制步驟，還有助于識別可能的污染源。因此，建議：
在發生事故時，地方環境和安全管理部門應適當地增加監測點和監測次數，以評估事故對當地社區人群的健康與安全影響以及對環境的影響；應立即確定污染物可能的擴散途徑，迅速增設監測站；應向省級和國家政府機構報告有關信息；還應及時將有關事件的進展及其潛在風險向可能受到影響的人群通告。
建議之九：及時清除污染，減輕事故影響。
如果污染物排放到水體和土壤中，快速圍堵將限制污染的擴散，最大限度減少其對環境和人體健康的影響，并降低清理污染的復雜性和費用。因此，建議：
地方政府應當賦予現場應急人員限制污染排放的義務和資源（設備和培訓）。在事故發生后，地方環保局和國家環保總局應負責確定污染清除的標準，并監測污染清除的有效性。地方環保局與污染責任人（一旦發現）應盡早開始清除污染，以防發生二次污染。如果沒有找到排污者，也不可延誤污染清除工作，環保局應立即實施清理并在日后得到清除費用的補償。
建議之十：開展事故調查，總結和交流經驗教訓。在中國，事故調查還相當薄弱，很少確定引起事故的根本原因以及在將來預防同類事故所需采取的步驟。在整個行業之內以及在不同行業之間交流調查結果和新預防措施的網絡很不發達。在發達國家，環境和安全管理部門在事故調查中起到主導作用，它們通常將調查結果公諸于眾。從事故中獲得的經驗教訓通過行業協會或通過有關機構向工業部門發布的法定通知進行交流。
為從已發生的事件中吸取經驗和教訓，以更好地預防和應對潛在的突發水污染事件，建議：
在（環境）事故發生后，應要求開展事故調查，有關消防、公安、環境和安全部門應參與調查。如果是重大事故，國家機關則應介入調查。調查的目的應當是找出排污者和事故發生的原因，明確將來如何防止此類事故的發生。調查結果應上報給中央政府機構，中央政府機構應建立交流經驗教訓的機制，如有必要，還應規定新的具有法律約束力的做法和程序。公眾有權獲知最終的調查結果。
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