清華大學水業政策研究中心

在國家“節能減排”戰略推動下，我國已經進入高速建設城鎮污水處理廠、垃圾處理廠的發展時期。目前，全國建成投入運營的城鎮污水處理廠近1500座，同時尚有約800座污水處理廠正在建設當中；已建成生活垃圾無害化處理廠（場）460座。大量數目污水處理廠和垃圾處理廠（場）建設落成，必然會積極促進實現減排目標；但是，我國環境設施目前面臨一些運營難題，導致設施建成之后就進入“休眠”狀態，難以發揮減排功能，必須引起關注。

運營資金缺乏導致設施建而不運。污水處理、垃圾處理設施建成之后，運營資金短缺已經成為設施低負荷運營或者停運的主要原因之一，“曬太陽”工程在環境治理領域中屢見不鮮。據有關報道，河南省在今年5月份有30座污水處理廠由于沒有穩定運行受到環保部門通報批評；在污水處理費收繳情況相對理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運營負荷低于75%；杭州某污水處理廠實際處理量不足設計能力的十分之一。根據中國水網等機構的研究，2007年全國城市污水處理設施平均利用率（污水處理設施利用率=污水處理廠污水處理良/污水處理廠處理能力×100%）僅為60.32%，除了管網不配套，污水處理費征收困難和污水處理設施運營經費不落實是造成設施利用率低下的重要原因。

財政資金在環境領域直接投資難以產生資金放大作用。財政資金在環境領域的使用通常是“重建設、輕運營”，地方政府為了獲得中央相關財政補貼，常常為了獲得更多資金而夸大項目建設規模，而對于設施運營的考慮則嚴重不足，致使許多環境設施成為擺設，造成大量資金浪費，而且環境治理目標無法實現。

2008年底，中央發布4萬億投資計劃，是希望通過中央政策性資金的帶動作用，吸引更多的地方資金和市場資金進行投資。但是，各級財政資金以地方城市政府為使用主要主體，在稅收縮減、土地收入減少的情況下，資金撥付給地方政府之后難以實現中央所期望的地方資金的放大效應；同時，地方政府由于《預算法》的限制，缺乏有效的市場融資手段，中央財政資金在環境領域中直接投資的方式難以發揮市場資金的放大效應。另一方面，財政資金限制了具有市場融資手段的社會企業使用，因而，就造成了環境領域財政資金缺乏市場通道，投資放大能力受限。

環境服務價格水平低下，不能滿足設施運營資金需求。盡管我國已經在各城市開征污水處理費和垃圾處理費，但是目前污水處理費或垃圾處理費收費標準均低于設施運營全成本。以污水處理費為例，根據有關部門統計，目前我國36個重點城市污水處理費平均費率為0.65元/立方米，全國城市平均則不足0.4元/立方米，低于有關部門要求的標準（0.8元/立方米），而污水處理廠處理成本為1.1-1.2元/立方米，如果考慮污泥處置的成本，則污水處理廠的全成本則更高，約1.5元/立方米。此外，污水處理費或垃圾處理費都存在收繳不足問題，影響設施運營經費籌集。

為了解決環境設施運營問題，以實現減排目標，有效實現資金放大的效果，我們對政府資金財政使用方式提出以下建議：

1、建立基于環境治理效果的財政專項資金補貼機制

建議國家建立基于環境設施治理效果進行政府財政補貼機制，即對環境設施運營環節給予補貼，可以有效提高設施運營者積極性，并能夠保證設施正常運營，切實實現減排目標，改善環境質量。

財政資金運營補貼有不同的方式，最可行的是設立省級環境設施運營補助基金根據COD等主要污染物的去除效果確定政府補助數量，也可以設立環境設施企業運營稅收減免與補貼機制。事實上，基于環境設施治理效果的政府補貼機制在國際上很多國家的環境管理中都有成功經驗，如美國、哥倫比亞、巴西等。

目前，中國產生的城市污水約350億噸/年，污水處理能力8000噸/日。按照70-80%的設施負荷率計算，年處理污水約200億噸。按照目前的運營成本（1.1-1.2元/立方米），需要處理費用230億元/年，目前各地實收污水處理費不足100億，而且中小城市所收的污水費的相當一部分被用在了新設施的建設投資上，當然也有部分大城市進行了運營財政補貼，兩者加減后總體運營費來源估計在60-80億/年，缺口巨大。

由于設施有固定的設施折舊費用和人員費用，運營缺口一旦缺乏，就會造成優先考慮設施折舊費用和人員費用，設施不能正常運營。如果是20%左右的少量缺口，會導致監管政府和運營者協商同意下的降低標準運營，如果是更大的資金缺口，就會地方政府和運營者共同同意下的造成設施的整體停運或者不處理溢流。

經過測算，如果中央財政每年能夠拿出50億元的補貼資金，并引導地方政府進一步完善污水收費，能夠保障設施運營，激活大部分浪費的設施投資。

2、公平使用財政運營補貼資金，有效拉動設施投資

以環境質量改善為目標的資金補貼機制中，應當將各種類型企業同等對待，即無論是國有企業，還是私營部門，只要能夠有效地完成環境治理目標，就有申請財政補貼資金的平等權利。

污水處理費的補貼不僅能夠保障污水處理設施的正常運營，而且由于運營設施的運營費用得以保障，能夠現有引導社會資本的市場投資。初步測算，由于污水處理設施是基礎設施投資，而且其特許經營權是20-30年，考慮到財務折現因素，運營費補貼的投資拉動比例是12-15倍。也就是50億/年的投資補助，如果充分利用，可以有效拉動市場投資600-750億。

因此，逐步將財政資金的直接投資引導轉變為間接運營補貼，不僅能夠避免資金的浪費使用，有利于提高資金效率，有利于市場的公平，而且能夠使政府有限的資金起到市場引導的作用，通過市場主體實現市場資金的有效“放大”。

編輯：全新麗