清華大學水業水業政策研究中心主任  傅濤

一、 背景

隨著國際金融危機的壓力，中央政府在2008年底同時調整國家財政政策和貨幣政策，以投資拉動為核心的4萬億計劃，對緩解我國目前面臨的經濟和金融壓力有著重要的意義。“國十條”明確了中央政府在最近幾年將要加大環境保護領域的投入，包括農村飲用水安全工程、城鎮污水、垃圾處理設施建設、重點流域水污染防治、生態環境建設等方面。胡錦濤總書記、李克強副總理、周生賢部長等領導在不同的會議上強調，要大力發展環境產業，并以此帶動經濟增長，培養新的經濟增長點。11月27日，國新辦新聞發布會上更是明確了在中央政府4萬億的投資安排中，僅4千億的政府資金將涌入包括供水、污水、垃圾處理在內的環境保護領域，這對于資金沉淀性強、資本收益低、價格不到位的環境服務業來說，是非常必要的，對于環境產業的發展來說，也帶來了新的機遇與挑戰。

二、 環境產業發展的現狀及主要問題

我國的“環境保護產業”（簡稱“環保產業”）早期是一個較為狹義的概念，主要指環境治理設備的生產和制造，隨著我國環境污染治理設施的不斷發展，如污水處理、垃圾處理、脫硫治理等工程的建設，我國“環保產業”的內涵已經擴展形成“環境產業”，即針對污染控制與減排、污染治理等終端治理提供產業與服務，其核心是指環境污染治理的服務以及環保產品生產及相關的技術服務。

2002年以來，雖然我國在環境產業初步建立了以特許經營為核心的市場引入機制，大量的社會企業開始進入環境產業的投資、建設、運營、管理環節，在我國公共服務領域逐步形成了一支初步健全的產業隊伍，也形成了一定的產業基礎。但是，我國的環境產業的發展現狀仍然是一個發育不全的產業，產業分散嚴重，無論是環保技術的研發、或者是環保設備的制造、或者是環境設施的運營服務，都尚未形成自主品牌。同時，行業發展政策的系統性不足，現有的政策法規層次也不高，例如目前可以確定政府和服務企業關系的特許經營制度僅為部門規章；行業發展需要的技術和服務標準缺位，技術儲備不足；行業內的價格體系不健全；行業發展的融資受限等，這些問題都嚴重影響了環境產業的發展，也阻礙了我國環境污染治理工作的開展。

三、 主要建議

1. 環境產業應成為中央拉動內需的一個重要支持方向

在國際金融危機蔓延全球的今天，中央政府提出以4萬億投資來拉動內需、帶動經濟發展的決定對緩解我國經濟壓力具有非常積極的作用，在“國十條”中提到的中央政府將主要支持的領域中，環境產業的發展和推動應當作為中央投資拉動內需的一個重要支持領域，主要原因如下：

（1）隨著我國環境污染問題的日益突出，經濟發展已然受到影響。發展環境產業、有效解決環境污染問題、提高環境質量對于我國的社會經濟發展來說刻不容緩，這不僅是我國社會經濟發展的必然需求，同時也是我國特定宏觀政策背景下（節能減排、建設兩型社會）的必然選擇。隨著大量污染治理設施工程的建成，環境產業的發展已經初步形成氣候，而環境產業發展的好壞將直接影響我國能否順利實現環境目標，因為環境產業是解決環境問題的一個基本要素。由此而言，環境產業不僅僅是政府應當重點支持的內需，而且是急需。

（2）從環境產業的特性來說，無論是供水和污水處理，還是垃圾處理或大氣治理，都是與社會經濟、國計民生息息相關的重要公共服務領域，具有很強的外部性。盡管通過市場機制的引入，社會資本也開始進入了環境產業領域，但是無論是政府投資，或者是市場投資，都不會改變地方政府作為環境服務的責任主體這一事實；也就是說，環境消費的支付主體應為政府，政府要承擔起發展環境產業的責任。

（3）環境產業是一個以政策為導向的行業，改善環境質量是發展環境產業的根本目的。同時，環境產業是一個與其它產業相互影響和協調的行業，環境產業的健康發展帶來的直接影響就是環境質量的改善，對于促進社會經濟的良性發展有著重要的意義。

（4）環境產業具有資金沉淀性強、資本收益低、價格體系不到位等特征，無論是環境技術和設備的研發，或者是環境服務的提供，都屬于高投入低產出，如果沒有政府的支持和帶動，要想依靠市場和企業的自發性來發展環境產業是非常艱難的，因此，政府投資的支持是推動該行業發展的重要保障，也是非常必要的。

（5）在我國經濟高速發展的同時，帶給我們的是沉重而棘手的環境問題和巨大的環境壓力，而這也意味著我國對環境產業的發展，包括技術、設備、工程建設、設施運營等方面都有著巨大的需求；同時，在節能減排艱巨任務的要求下，我們也有發展環境產業的巨大需求。通過政府投入的帶動，將可以促進并帶動產業鏈的完善以及產業的發展，培養出新的經濟增長點，從而帶來經濟的增長。

（6）我國環境產業的發展現狀中存在巨大的產業短板，如污水管網不配套、污染設施運營資金不足、價格體系不能支撐市場回報、信貸成本過高等問題，都嚴重制約了環境產業的發育。而這些問題都難以完全依靠市場解決，而必須借助政府資金來彌補市場的短板。

2. 通過對重點領域的扶持，有效推動環境產業的發展

環境產業的發展是一項長期的系統工程，需要系統考慮產業鏈中的各個環節。對于我國尚未發育完全的環境產業而言，必須要認真分析主要矛盾、抓住重點，才能掌握抓手，有效地推動產業的發展。因此，在當前中央政府提出拉動內需的大背景下，確定重點扶持領域、設立有限目標、解決有限問題是最具有現實意義的。

毫不疑問，環保部對于帶動和引領環境產業的發展具有不可推卸的責任。對于當前重要領域的選擇，可以有如下的參考原則：（1）發展環保部能夠掌控的領域，（2）選擇中央政府在上一輪投資支持中未考慮的領域，如污水處理、垃圾處理等；（3）選擇可以系統發展、形成規模研究的領域，如農村污染問題的解決方案、小城鎮分散式污水處理解決方案、低成本污泥處理技術的研發、國際履約的支撐技術研發、環境標準提高后的支撐技術等；（4）以環保部為主導，形成產業整體，促進產業化發展，例如環保部從環境設施的運營服務切入，通過合理模式設計促進設施資產所有權和運營服務全分離的服務方式，化解國有投資形成產權對非公主體的擠出，鼓勵DBO模式和專業委托運營服務模式，鼓勵區域性品牌運營的發展，以業績為核心評估并選擇運營單位；（5）重點支持難以引入市場機制的環節，如污水管網的建設等；（6）支持環保新技術的研發、示范。

由此，針對環境產業的發展，近期可以考慮以下重點領域：
 污水管網的建設
 農村面源污染
 農村廢棄物的處置
 農村飲水安全問題
 小城鎮分散式污水處理
 低成本污泥處理技術的研發
 針對環境標準提高后的支撐技術的研發
 環保新技術的研發、示范
 基礎研究平臺（環保技術、環保設備等）的建設
 區域化運營模式的研究
 國際履約的支撐技術

3. 重視投資拉動的質量，將政府資金投向市場投資難以覆蓋的領域

在政府以環境產業拉動內需之時，必須要重視投資拉動的質量。環境產業提供的產品或服務通常具有公共性、公益性、以及經濟外部性。因此，與一般的競爭行業不同，在環境產業的“政府-市場”關系中，需要強化政府的干預；明確界定政府、企業與公眾的環境責任；系統考慮環境產業鏈的內部（產業鏈上下游之間）及外部（環境產業與其他產業之間）影響；正確認識政府投資對環境產業的拉動作用。在發展環境產業時引入市場機制，政府責任的明確是基礎，必須正確認識到環境產業中有一些領域由于價格體系、資本沉淀性等因素的影響，對于市場資金的吸引力是有限的，這些就是政府資金應當而且必須重視的投資領域，也是政府資金在環境產業進行投資選擇的原則。

（1）對于環境產業的發展，需要改進傳統國債直接投資的機制設計：國債資金應投資在管網等沉淀性強的領域，而對于污水處理廠等資產沉淀性不是很明顯的領域，可以由市場資金在價格補貼支撐之下進行投資。

（2）完善PPP（公私伙伴關系）投資機制，鼓勵政府成本資金與市場效率的非股權性結合；鼓勵非對等性公私合資（JV）的投資機制，政府成本資金與市場效率的股權性結合。這兩種組合都能夠發揮政府和企業的各自優勢，有利于在在相對低價背景下，實現企業合理收益和效率提高。

（3）應當發展政策性產業基金，國家資金注資政策性的環境產業投資基金，吸收國家政策性資金的進入，為加大資金放大倍數提供市場資金的基礎。

（4）目前環境服務行業的資金進入方式集中在設施建設投資，過度關注建設環節，對運營環節關注不足，而環境服務的核心效果取決于運營環節，應當將政府投資的支持轉向環境產業的核心環節——運營服務。如果全國已經建成的1400多座污水廠中有一半得不到有效地運營保障，那即使在新一輪的突擊投資建設之后，只會造成進一步運營不良的現象，對環境質量的改善起不到應有的作用。

（5）在大量政府資金涌入環境產業之時，要避免對市場主體的“擠出效應”。由于國家投資的出手快，出拳重，政策性強，對回報缺乏系統考慮，總體比市場資金要求收益率低，或者不要求回報，造成市場對社會企業產生“擠出效應”。要保證環境產業的可持續發展，政府與市場的結合是必需的，新一輪的政府投資的目的應當以帶動更多的市場投入為目的，而不是隨意“擠出”社會企業。

（6）完善外部產業環境：抓住CPI走低的良好時機理順服務價格，讓價格全成本支撐運營服務全成本與收益。中國是世界工廠，過低的水價和環境服務價格，相當于中國在支付世界的資源成本和環境成本，同時價格倒掛，會制約社會資本的進入。

4. 轉變政府資金的投入方式，以改善環境質量為核心目標

毫不疑問，環境產業理應成為政府資金的重點支持領域。在政府資金進行投資選擇的時候，要遵循政府投資投向市場不能服務的領域的原則；此外，對于政府資金的投入方式也需要改變。政府資金的投入不能以“花錢”為目的，而要注重提高產業的質量；政府資金的投入要系統考慮，能夠解決投資、運營問題；政府的投資拉動需要形成財富，要重視結果；政府投資還要注重公平原則，不能打擊市場的主導力量。

（1）改變國家財政資金的使用方式：通常，得到資金的地方政府沒有融資手段，稅收縮減，土地收入減少，難以滿足中央所期望的發大效應；而有市場融資手段的社會企業，難以獲得政策性資金，造成投資拉動的放大倍數小，不能最大限度地發揮投資拉動的作用。因此，應當將財政資金逐步改直接投資引導為間接運營補貼，這種方式拉動資金的倍數更大，見效更快，效果更加綜合，市場更加公平。

（2）建立基于產出的補助機制，具體方式包括：如成立省一級運營補助基金、建立COD去除的補助機制、完善產業貼息貸款機制、稅收減免與補貼機制。以上措施由政府面向專業服務企業和具體項目實施，補助資金要針對實際環境治理的效果。這種機制可以放大十倍以上資金總量，同時有利于提高效率，各種類型企業同等待遇。

（3）重視信貸問題，解決環境產業發展的融資難題。例如，國家環境投資拉動的著力點主要在地方政府，但是由于受制于《預算法》，地方政府沒有合適的融資工具，不能滿足環境產業發展的融資要求。建議進行地方融資機制試點，在蘇錫常進行環境領域市政債試點，讓地方融資走出暗箱，逐步實現地方財權和事權的統一。

編輯：全新麗