“四萬(wàn)億”風(fēng)潮下污水處理設(shè)施需理性投資

 

眾所周知，近來(lái)由于宏觀經(jīng)濟(jì)的惡化，國(guó)務(wù)院于11月初宣布了投資總額達(dá)4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激方案，以期靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。但隨后地方政府愈演愈烈的“編項(xiàng)目、跑部委、搶投資”的熱潮讓我們非常擔(dān)憂未來(lái)出現(xiàn)大量半拉子工程和重復(fù)建設(shè)、低效建設(shè)的可能性。

我們呼吁，在實(shí)施大規(guī)模投資拉動(dòng)計(jì)劃時(shí)，各級(jí)政府能更加理性地分析各自的財(cái)政形勢(shì)和中央-地方政府的博弈關(guān)系，調(diào)整好政策的著力方向，真正發(fā)揮“好政策”的效果。

11月9日經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，各地方政府紛紛上報(bào)投資項(xiàng)目，又一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“大躍進(jìn)”時(shí)代儼然已到。短短幾日，地方上報(bào)的項(xiàng)目總金額達(dá)18萬(wàn)億元之多，城市污水處理廠作為城市基礎(chǔ)設(shè)施重要的一支，自然也不能被遺忘。據(jù)了解，5天之內(nèi)，單單各地政府上報(bào)主管部門的污水處理廠已經(jīng)達(dá)到500座之多。如此一來(lái)，全國(guó)近兩年污水處理廠的投資將達(dá)到幾百億，即便其中包含一些地方政府計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目，但在目前的國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)背景及放寬的投資環(huán)境下，最終能夠通過(guò)的項(xiàng)目想必也不在少數(shù)。現(xiàn)在且不論這些污水處理廠項(xiàng)目有多少真假，又有多少能通過(guò)審批，單就未來(lái)可能通過(guò)審批的如此眾多的污水處理廠的建設(shè)資金來(lái)源、資金使用效率的保證方式等卻是我們目前急需關(guān)注的重點(diǎn)。以前曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的地方政府“編造”項(xiàng)目、盲目上項(xiàng)目形成的投資浪費(fèi)和低效至今觸目驚心，因此，對(duì)于此次大規(guī)模的污水處理廠投資計(jì)劃，如不能未雨綢繆，后果不堪設(shè)想，又一批“曬太陽(yáng)”工程將不可避免的擺在我們面前。

1.如此大規(guī)模的污水處理廠建設(shè)資金從何而來(lái)？

城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)資金多為中央財(cái)政支持、地方財(cái)政配套資金、銀行貸款、社會(huì)資本等四種來(lái)源。就目前而言，我國(guó)有很大一部分污水處理廠建設(shè)采用社會(huì)資本參與，這一點(diǎn)從近年來(lái)逐漸增多的污水處理廠BOT、TOT項(xiàng)目個(gè)數(shù)可見(jiàn)一斑。在城市排水系統(tǒng)的終端處理設(shè)施市場(chǎng)運(yùn)用PPP模式引入社會(huì)資本，一方面有助于利用社會(huì)資本加強(qiáng)公共資源的有效使用，另一方面也有助于通過(guò)社會(huì)投資人對(duì)于污水處理廠效益的追求，推動(dòng)政府管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)的及時(shí)性、經(jīng)濟(jì)性，不至于產(chǎn)生太多“閑置”的污水處理廠，形成投資的巨大浪費(fèi)。當(dāng)然，除了社會(huì)資本，銀行貸款通過(guò)其對(duì)項(xiàng)目貸款及貸款使用的監(jiān)控，也是能夠幫助實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府污水處理設(shè)施投資進(jìn)行制約的有效市場(chǎng)機(jī)制之一。而中央財(cái)政資金，則主要用于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)污水處理廠建設(shè)投資的轉(zhuǎn)移支付性補(bǔ)貼，更重要的是要有地方配套資金運(yùn)用于配套污水管網(wǎng)的建設(shè)。

但在“4萬(wàn)億”出臺(tái)之后，一切都似乎發(fā)生了變化……

污水處理廠成為地方政府爭(zhēng)取中央資金“眷顧”的重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目。如前所述，目前上報(bào)的污水處理廠項(xiàng)目已有500座之多，顯然，能夠爭(zhēng)取到的這筆中央資金將成為地方政府建設(shè)污水處理廠的首選。另外，各大商業(yè)銀行因?yàn)槟壳昂暧^經(jīng)濟(jì)政策的影響，在央行的鼓勵(lì)下，也在擴(kuò)大貸款規(guī)模，相較而言，對(duì)于污水處理廠這種有收費(fèi)保障的項(xiàng)目自然更能得到各商業(yè)銀行的“青睞”。在這種大的環(huán)境下，前期操作程序較為復(fù)雜的社會(huì)資本自然會(huì)被排在地方政府所看好的“財(cái)政+銀行貸款”融資模式之后，更有可能被財(cái)政和銀行為主的融資模式“擠出”污水處理行業(yè)融資市場(chǎng)。

2.如何提高污水處理廠建設(shè)資金的使用效率？

1）中央財(cái)政為避免錯(cuò)失宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控時(shí)機(jī)，及時(shí)發(fā)揮政策預(yù)期效益，急于要在年底前撥付1000億資金出去，但在沒(méi)有強(qiáng)有力的配套監(jiān)管措施下，將很難避免在中央資金的大力投入下地方政府的盲目建設(shè)等嚴(yán)重問(wèn)題。若不細(xì)心調(diào)控，上一輪宏觀經(jīng)濟(jì)刺激行動(dòng)中包括幾十個(gè)三峽庫(kù)區(qū)污水處理廠處理能力大量閑置的窘境仍會(huì)出現(xiàn)。

2）污水處理廠的地方政府財(cái)政配套資金來(lái)源，無(wú)非就是城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、土地出讓金以及污水處理費(fèi)等，在申請(qǐng)項(xiàng)目的時(shí)候，地方政府往往會(huì)出具一個(gè)地方項(xiàng)目建設(shè)配套資金承諾函，但配套資金是否能真實(shí)到位以及最終是否真實(shí)到位，卻不得而知。在全國(guó)性的房地產(chǎn)市場(chǎng)萎靡的大背景下，地方政府的財(cái)政資金只會(huì)更緊張，很難想象其能具備支持更多新上投資項(xiàng)目的財(cái)政能力。

3）銀行貸款也是地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所依賴的主要資金來(lái)源之一，但作為尋求貸款收益的非政府性資金，銀行貸款與以上兩類資金相比相對(duì)較為獨(dú)立，也更為看重項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行可行性及未來(lái)還本付息的可能性，也會(huì)對(duì)地方政府建設(shè)污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)的科學(xué)性和合理性多少形成一定的約束。

4）社會(huì)資本作為逐利的資本，會(huì)更多地關(guān)注項(xiàng)目未來(lái)的收益狀況，也是在“4萬(wàn)億”政策出臺(tái)之前，污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域主要的資金來(lái)源。在污水處理設(shè)施中規(guī)范性地引入社會(huì)資本，采用BOT、TOT等模式進(jìn)行污水處理廠的建設(shè)或改造運(yùn)營(yíng)，其效果顯然已經(jīng)得到大家的認(rèn)同。社會(huì)資本參與污水處理廠的建設(shè)不僅解決了地方政府這一級(jí)的財(cái)政困境，也因?yàn)橛辛松鐣?huì)資本的參與，它會(huì)考察地方配套的污水管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)情況，是不是需要這么大規(guī)模的污水廠，建成之后是否有足量的污水收集起來(lái)送到污水廠處理，從而使得地方政府盲目擴(kuò)大投資規(guī)模，缺乏投資約束的痼疾在相當(dāng)程度上受到了抑制。

另外，需要注意的是：污水處理是一種技術(shù)密集的工藝，其中處理技術(shù)的選擇、配套設(shè)備的采購(gòu)都將給相關(guān)部門制造出很大的尋租空間，而在我國(guó)企圖依靠財(cái)政、監(jiān)察、紀(jì)檢部門的督察組去解決盲目投資、建設(shè)等領(lǐng)域貪污腐敗的問(wèn)題，已經(jīng)被反復(fù)證明是非常低效的，采用規(guī)范的方式引入社會(huì)資本，依靠社會(huì)資本追求高效經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)防止腐敗，不啻為一種好的方法。

更為重要的是，搞好社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該更多依靠和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，培育更多市場(chǎng)化運(yùn)作的市場(chǎng)主體。因而，在加強(qiáng)中央補(bǔ)助的同時(shí)引入社會(huì)資本這項(xiàng)政策對(duì)于我國(guó)積弱已久的民營(yíng)部門，也可以起到避免在這輪調(diào)整中受到進(jìn)一步擠出的作用，從而防止大規(guī)模的“國(guó)進(jìn)民退”。

當(dāng)然，采用PPP模式引入社會(huì)資本，提供污水處理廠的服務(wù)還存在專業(yè)復(fù)雜性、時(shí)間成本高、民間資本有限等問(wèn)題，因此，我們建議地方政府運(yùn)用PPP機(jī)制來(lái)解決地方配套資金欠缺問(wèn)題的同時(shí)，中央財(cái)政資金應(yīng)在地方政府配套方法上允許兼容這種PPP機(jī)制，并對(duì)地方政府在進(jìn)行污水處理廠建設(shè)部分引入社會(huì)資本給予支持。

3.對(duì)COD消減量“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”可以提高建設(shè)資金使用效率

如前所述，在“4萬(wàn)億”的激勵(lì)下，地方政府出于政績(jī)及地方建設(shè)融資需求，很可能編造項(xiàng)目或過(guò)度投資，而要避免地方政府在1998~2004年之間盲目投資造成的資源浪費(fèi)，中央對(duì)地方污水處理廠的補(bǔ)貼資金應(yīng)該盡快改變政策運(yùn)用方式，以改善政策效果。

據(jù)了解，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部最近已經(jīng)牽頭建成全國(guó)城市COD減排監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，所有的縣級(jí)以上城市都有監(jiān)測(cè)點(diǎn)，并定期向建設(shè)部上報(bào)污水處理的COD削減量。同時(shí)，財(cái)政部2007年發(fā)布了《城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金管理暫行辦法》推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行污水處理廠建設(shè)及管網(wǎng)的鋪設(shè)，并于2008年1月開(kāi)始實(shí)行。這一獎(jiǎng)勵(lì)方式與傳統(tǒng)“批項(xiàng)目”的方式相比，更有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，推進(jìn)污水處理的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。該方式主要考慮通過(guò)地方政府的規(guī)劃管網(wǎng)建設(shè)長(zhǎng)度以及新增污水處理規(guī)模，對(duì)地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，并將獎(jiǎng)勵(lì)與COD削減量掛鉤，根據(jù)COD削減量的高低提高或降低獎(jiǎng)勵(lì)額度。但實(shí)際上由于缺乏COD削減量的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，后一部分政策的實(shí)施情況不理想。

但我們認(rèn)為實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策至少需要達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：第一，鼓勵(lì)地方政府上報(bào)合適的處理規(guī)模，防止盲目投資；第二，鼓勵(lì)地方政府投建適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的污水處理廠管網(wǎng)等污水處理設(shè)施；第三，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排，提高污水處理水平及技術(shù)能力。上述三個(gè)目標(biāo)歸根結(jié)底即為鼓勵(lì)地方政府科學(xué)合理地規(guī)劃污水處理廠的規(guī)模，及時(shí)建設(shè)配套的污水管網(wǎng)；鼓勵(lì)企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)技術(shù)水平，提高處理標(biāo)準(zhǔn)。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，用COD實(shí)際削減量來(lái)進(jìn)行衡量獎(jiǎng)勵(lì)金額將會(huì)更為有效（COD實(shí)際削減量=單位COD削減量*實(shí)際污水處理量）。

采用COD的實(shí)際削減量對(duì)地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，政府和企業(yè)會(huì)從兩方面去努力：一是污水處理廠通過(guò)提高技術(shù)處理能力來(lái)提高單位污水處理COD消減量，二是提高實(shí)際污水處理量。其具體操作中需要注意以下幾個(gè)方面：1）達(dá)到指定的單位排放標(biāo)準(zhǔn)后才給予資金獎(jiǎng)勵(lì)；2）對(duì)于引入投資人的項(xiàng)目，獎(jiǎng)勵(lì)額度分為兩部分，一部分獎(jiǎng)勵(lì)地方政府，以用于管網(wǎng)建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)，而這一部分也應(yīng)該作為獎(jiǎng)勵(lì)的主要部分；另一部分獎(jiǎng)勵(lì)給投資人，投資人同時(shí)降低污水處理單價(jià)，將污水處理獎(jiǎng)勵(lì)間接補(bǔ)給社會(huì)，惠及百姓。當(dāng)然，獎(jiǎng)勵(lì)比例根據(jù)污水處理廠是政府投資還是引入民營(yíng)資本具體情況不同而進(jìn)行調(diào)整。

通過(guò)COD實(shí)際削減量進(jìn)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”一定程度上緩解了中央直接投入造成地方提高效率動(dòng)力不足問(wèn)題，同時(shí)也通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式與COD減排量（統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)）聯(lián)系起來(lái)，鼓勵(lì)了地方提高運(yùn)營(yíng)效率，并在污水處理領(lǐng)域引導(dǎo)地方政府科學(xué)合理地“做實(shí)事”，也更能推進(jìn)地方政府科學(xué)合理地規(guī)劃管網(wǎng)的鋪設(shè)問(wèn)題及處理廠的建設(shè)，鼓勵(lì)地方政府降低建設(shè)成本，提高污水處理效率，而這種鼓勵(lì)方式因目前住房與建設(shè)部已建立并完善的COD消減統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)而具備了一定實(shí)踐操作性。