面對嚴(yán)重的水污染挑戰(zhàn)，國家提出了“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”的戰(zhàn)略思想。今年2月新修訂的《水污染防治法》為這一戰(zhàn)略思想的實施提供了強有力的法律保障。這一戰(zhàn)略下的五大對策——嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入、淘汰落后產(chǎn)能、全面防治污染、強化綜合手段、鼓勵公眾參與，通過新修訂的《水污染防治法》都上升為法律意志。

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《中華人民共和國水污染防治法》內(nèi)容

今年2月新修訂的《水污染防治法》共8章92條，比修訂前增加了30條，其內(nèi)容因增補而更加豐富，結(jié)構(gòu)因調(diào)整而更趨完整，制度因創(chuàng)新而更符合實際。修訂后的《水污染防治法》有諸多重大進(jìn)展，在監(jiān)管制度方面體現(xiàn)了10項創(chuàng)新。

一、更加突出飲用水安全

黨和國家非常關(guān)心人民群眾的飲水安全。國家環(huán)保總局局長周生賢反復(fù)強調(diào)，污染防治是環(huán)保工作的重中之重，確保飲用水安全是首要環(huán)節(jié)。這些思想不但指導(dǎo)了《水污染防治法》的修改過程，在法律中也得到了直接體現(xiàn)。

修訂后的《水污染防治法》從4個方面加強了飲用水的法律保護(hù):在立法目的部分(第一條)，增加了“保障飲用水安全”；在指導(dǎo)原則部分(第三條)，提出要“優(yōu)先保護(hù)飲用水水源”；在結(jié)構(gòu)上增設(shè)“飲用水水源保護(hù)”專章，即第五章共10個條款，主要規(guī)定了飲用水保護(hù)區(qū)劃、禁設(shè)排污口、禁止或者限制含磷洗滌劑等措施；在罰則部分的第七十五條和第八十一條加重了危害飲用水行為的處罰，從而將“保護(hù)飲用水安全”放在了首位。

二、強化地方政府的環(huán)境責(zé)任

許多地方環(huán)境污染的背后，總能看到地方保護(hù)主義的影子。環(huán)境指標(biāo)納入政府官員考核指標(biāo)體系將是斬斷這種保護(hù)主義的利劍。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》提出，地方政府要確保實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。中共中央組織部2006年印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，其配套文件提出了地方“主要污染物排放總量控制率”、“主要污染物排放強度控制率”、“飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”等環(huán)保考核內(nèi)容，并規(guī)定由環(huán)保部門直接提供，國家環(huán)保總局還代表國務(wù)院與各地簽訂了污染減排的目標(biāo)責(zé)任狀。

在此基礎(chǔ)上，修訂后的《水污染防治法》從兩方面完善了政府的責(zé)任機制:一是規(guī)定國家實行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制；二是同時明確提出了考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容(第五條)。

三、生態(tài)補償機制寫進(jìn)法律

保護(hù)江河源頭的生態(tài)環(huán)境，下游地區(qū)是主要受惠者，但上游地區(qū)往往因此喪失某些發(fā)展機會，從而造成地區(qū)間發(fā)展失衡。實踐證明，實行生態(tài)補償有利于扭轉(zhuǎn)這種失衡現(xiàn)象。《“十一五”規(guī)劃綱要》規(guī)定:“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制。”《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》提出:“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。”國務(wù)院2007年發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》要求:“開展跨流域生態(tài)補償試點工作。”

在此基礎(chǔ)上，修訂后的《水污染防治法》第七條規(guī)定:“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機制。”這一規(guī)定為推進(jìn)生態(tài)補償機制的建立提供了有力的法律保障。

四、明確規(guī)定禁止超標(biāo)排污

《水污染防治法》修訂之前，超標(biāo)排放水污染物的行為相當(dāng)普遍。究其原因，可以歸因于兩方面的法律缺失:一是法律沒有明確規(guī)定禁止超標(biāo)排污，二是超標(biāo)排污沒有明確的法律責(zé)任。

修訂后的《水污染防治法》從兩方面力圖扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象:一是第九條明確規(guī)定:“排放水污染物不得超過標(biāo)準(zhǔn)”；二是第七十四條進(jìn)一步明確規(guī)定，排放水污染物超過標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令其限期治理，并處罰款。

五、總量控制的適用范圍擴大

修訂前的《水污染防治法》雖然規(guī)定了總量控制制度，但只適用于“特殊水體”，即排污達(dá)標(biāo)但水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的水體。

修訂后的《水污染防治法》對總量控制制度做了兩方面修改:一是擴大了總量控制的適用范圍，不再局限于排污達(dá)標(biāo)但質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的水體，并要求地方政府將總量控制指標(biāo)逐級分解落實到基層和排污單位；二是除國家重點水污染物外，允許省級政府可以確定本行政區(qū)域?qū)嵤┛偭靠刂频摹暗胤街攸c水污染物”。

六、“區(qū)域限批”手段法制化

“區(qū)域限批”制度是環(huán)境監(jiān)管手段的重要創(chuàng)新。實踐證明，“區(qū)域限批”制度的效果非常明顯，不僅使違法建設(shè)單位受到嚴(yán)厲懲罰，也使一些地方政府官員對環(huán)評等法律制度產(chǎn)生了敬畏之心。

修訂后的《水污染防治法》及時吸納了這一創(chuàng)新，并將其由行政管理措施上升為強制實施的法律制度。第十八條規(guī)定:“對超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。”

七、公眾參與有保障

公眾對改善嚴(yán)重污染的水環(huán)境具有極大的熱情，法律為公眾參與設(shè)計了相關(guān)制度。新修訂的《水污染防治法》從4個方面提供了公眾參與的制度保障:一是賦予公眾檢舉權(quán)。第十條規(guī)定，任何單位和個人都有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉。二是對違法者公開曝光。第十九條規(guī)定，上級環(huán)保部門對未完成總量控制指標(biāo)的下級行政區(qū)予以公布，各級環(huán)保部門對違法企業(yè)予以公布。三是統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，保障公眾環(huán)境知情權(quán)(第二十五條)。四是公益訴訟初露端倪，允許環(huán)保社會團(tuán)體依法支持因水污染受害人向法院提起訴訟(第八十八條)。

八、排污許可制度進(jìn)入法律

國家正在加緊擬定《排污許可證條例》，根據(jù)2004年生效的《行政許可法》的規(guī)定，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)行政許可；已經(jīng)制定法律而法律沒有設(shè)定許可的，行政法規(guī)不能創(chuàng)設(shè)許可，只能在法律設(shè)定的許可范圍內(nèi)做出實施性規(guī)定。由于過去《水污染防治法》沒有明確設(shè)定排污許可，制定《排污許可證條例》面臨著法律障礙。

修訂后的《水污染防治法》第二十條不僅提出國家實行排污許可制度，同時還規(guī)定了這一制度的基本內(nèi)容。第一，明確了4類適用對象:向水體排放工業(yè)廢水的企業(yè)單位，向水體排放醫(yī)療污水的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的企業(yè)事業(yè)單位。第二，明確了兩項基本要求:禁止無證排污，禁止違證排污。第三，明確授權(quán)立法，即排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。

九、創(chuàng)設(shè)排污單位的自我監(jiān)測義務(wù)

排污單位藐視法律義務(wù)弄虛作假，環(huán)保部門因監(jiān)管力量薄弱而底數(shù)不清，這是一些地方基層環(huán)保工作的實際狀況。在修訂過程中，有關(guān)機關(guān)充分研究了國情，并參考了國外經(jīng)驗，認(rèn)為自我監(jiān)測、記錄和申報是企業(yè)的基本義務(wù)，隨時抽查和核實是環(huán)保部門的基本權(quán)力。

修訂后的《水污染防治法》對此從4個方面做了規(guī)定:一是新設(shè)定排污單位具有自我監(jiān)測義務(wù)，要求其安裝自動監(jiān)測設(shè)備并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，保存原始監(jiān)測記錄。二是明確適用于“重點排污單位”。三是規(guī)定重點排污單位名錄由環(huán)保部門商有關(guān)部門確定。四是規(guī)定未安裝、未聯(lián)網(wǎng)、未監(jiān)測、未保存原始監(jiān)測記錄的，將被處以10萬元罰款。

十、事故應(yīng)急處置規(guī)范得到加強

2005年發(fā)生的松花江特大水污染事件，造成了令人沉痛的后果，它不僅推動了中國的突發(fā)事件預(yù)防應(yīng)對工作，也在一定程度上直接推動了《水污染防治法》的修訂。

修訂后的《水污染防治法》專設(shè)第六章，集中規(guī)定了“水污染事故處置”方面的要求，主要包括:一是政府應(yīng)當(dāng)做好突發(fā)水污染事故的應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)。二是企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案，并定期演練。三是發(fā)生事故后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急措施。四是環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)及時報告政府，抄送有關(guān)部門。

編輯：張倩