——清華大學關于城市水價的研究與實踐

作者：張天柱 傅 平 陳吉寧
出自：《市場化進程中的城市水業》—清華大學水業政策研究中心年度文集
發表時間：2004-3-25

　　我國許多地區和城市受到不同程度的缺水困擾，解決缺水和由缺水引起的種種問題需要依靠科技、經濟、法律、行政管理和公眾參與等多種手段，并使之系統、協調和綜合的發揮作用，實現水資源可持續利用。其中，水價具有舉足輕重的地位。但是，將水資源看作是必需公共物品的傳統觀念長期左右了我國的水價政策，水價一直處于低水平狀態。這既使人們節水觀念淡薄，水資源嚴重浪費，用水效率低下，又使水務行業入不敷出，嚴重虧損，還使國家補貼負擔沉重。水價改革勢在必行。近年來，我國與水資源綜合管理相適應的水價改革已經開始。1998年建設部發布了《城市供水價格管理辦法》；張家口、福州和成都等城市進行了水價改革試點工作；許多城市的水價已經或正在作較大幅度的完善和提高。
　　水資源應該既是公共物品又是稀缺商品。在水資源緊缺的現實情況下，要根據“效率優先，兼顧公平”的原則，讓水價首先體現水的商品性，按經濟學原理來確定。目前國際上普遍認為完全成本水價最能夠體現水資源商品性，促進水資源利用效率，實現水資源可持續利用。推行完全成本水價應該成為我國城市水價進一步改革的可選方向。
　　完全成本水價是指以水資源社會循環過程中發生的所有成本為基礎確定的水價。水資源社會循環過程就是從自然水體取水、輸送、凈化、分配、使用、污水收集和處理到最后排入自然水體的整個過程。該過程中發生的所有成本就是完全成本，也稱為社會成本或完全社會成本，它是全社會為水資源利用而付出的真實成本。
　　污水再生利用在水資源社會循環中越來越收到重視。在存在再生水市場的地方，再生水的加工、分配和使用成本也應屬于完全成本的一部分。
　　完全成本水價旨在把水資源作為經濟物品[1]。完全成本水價的首要功能是實現完全成本回收。從邊際角度確定的完全成本水價也比平均成本定價更能夠提高效率即提高全社會在水資源利用上獲得的福利。回收完全成本，獲得適當利潤，就能夠吸引各類投資主體進入水行業，從而激發水行業競爭，促進水工業效率；政府通過適當的價格管制手段，可以把由效率提高帶來的福利從生產者轉移給用戶，提高全社會的福利；另外，完全成本水價是高水價，它刺激人們提高用水效率和節約用水；由于也包含了污水的環境成本，它還能促進水環境保護。當然，高水價也會使弱勢群體承受不起，為了不損害他們獲得生活必需用水的權利，就需要采取適當的補貼政策。
　　確定完全成本水價的關鍵在于全面清晰的識別完全成本，明確其構成和定量化方法。現有文獻從不同角度論述了完全成本的構成[1-6]。它們的主要區別在于：一、有些所稱的完全成本其實只是水資源社會循環過程中某部分或者某幾部分的所有發生的成本；二、對具體成本科目的歸屬有所不同；三、對污水設施建設運營成本與環境損害成本的關系有不同理解。
　　經過綜合分析，可以從經濟學角度認為完全成本由利用水資源的機會成本、內部成本和外部成本構成。機會成本是水資源價值的另一種表述，相當于水資源價值；內部成本包括水文勘探和水質監測等成本、水利工程和自來水基礎設施的建設和運行維護成本；外部成本是指污水的環境損害成本。本文認為污水收集和處理設施就是為了盡量消除用水外部成本而建的，起到“防護”作用，于是污水收集和處理設施的建設和運行維護成本就可以被看作“防護費用”，用于替代污水環境損害成本。然而，必須明確的是，防護費用一般都小于污染對環境的損害，因此這種替代只是近似的。
　　從目前我國的水價實踐看，水資源費補償水資源價值，水利工程費和自來水處理費補償內部成本，污水處理費補償污水設施的成本——替代補償外部成本，再生水費補償再生水設施的成本。可見，在目前的實踐中水資源費、水利工程費、自來水處理費、污水處理費和再生水費基本構成了完全成本水價。這里必須界定上述五個“費”的概念：
　　·水資源費，指為彌補地表水和地下水水資源價值的一項收費。水資源有價值，要在水價中體現水資源價值的觀點，在理論和實踐中都已經成為普遍的認識。目前理論上對水資源費的經濟原理的討論主要有稀缺性、水權、水資源的各種價值以及地租理論等[10]，但是本文認為它們其實是從不同角度論述水資源價值。
　　·水利工程費，指為彌補水文勘探、水質監測和河道、水庫、溝渠等水利工程設施的建設和運行維護管理成本而收取的費用，應包括稅金和適當的利潤。
　　·自來水處理費，是為彌補獲取原水、加工和輸送分配自來水等發生的成本，即建設和運行維護與自來水相關的設施的成本而收取的費用，應包括稅金和適當的利潤。在實踐中，自來水設施與水利工程設施并沒有統一的物理區分界線，關鍵是看設施是屬于水利工程單位管理還是屬于自來水單位管理，但需確保在收費時不在水利工程費和自來水處理費中重復計算某項費用。
　　·污水處理費，指為用戶提供排水和污水處理服務而收取的費用，目的是補償排水和污水處理設施的建設、運行和維護管理成本，應包括稅金和適當利潤。它近似替代污水的環境損害成本。
　　·再生水費，有時也稱為中水費，是為彌補加工和輸送分配自來水等發生的成本，即建設和運行維護與再生水相關的設施的成本而收取的費用，應包括稅金和適當的利潤。需要特別指出的是：再生水處理設施與污水處理設施往往緊密聯系，因此需要區分由污水處理費回收的成本和由再生水費回收的成本，最基本的原則也是沒有重復計算，一般可以把污水一級強化處理或者二級處理之后的設施劃歸再生水設施。
　　水價構成符合完全成本水價是實現完全成本水價的前提，然而要發揮完全成本水價的功能，關鍵還在于在價格水平上體現完全成本，因此需要完全成本的測算方法。價格水平歸根結底通過兩個途徑確定：平均成本定價或者邊際成本定價。而邊際成本定價才能真正提高效率，而平均成本定價仍然是目前主要的實用定價方法。基于對供水工程和污水工程的長期性、規模性和自然壟斷性的認識，定價理論發展的方向是介于邊際成本和平均成本，主要利用增量成本的概念。
　　武亞軍[7]利用平均增量成本方程發展出測算水利工程的邊際機會成本（包括水資源價值）的動態模型，該方法雖然數學推導較嚴密，但是假設條件較多，過程復雜，數據信息需求量大，因此在具體實際情況中的應用較困難。
　　增量成本的另一種邊際表達是對完全成本的構成分別求長期邊際成本，也就是對水資源價值、內部成本和防護費用分別求長期邊際值，然后求和。內部成本和防護費用都是設施的成本，謝華等[8]總結了長期邊際成本的測算方法，其中比較切合實際并容易理解和運用的長期邊際成本測算公式為：LRMC=(ΔR/ΔQ)+(rI/ΔQ)，式中，LRMC 表示長期邊際成本；ΔR表示規劃期運行維護費用支出的變化；ΔQ表示規劃期預計的供水能力增長；I表示ΔQ需要的投資支出；r表示貼現率。運用該公式，就可以測算水利工程費，自來水處理費和污水處理費這三費的定價基礎，它們也是完全成本水價的主要部分。
　　對于水資源價值，沈大軍等[6]總結了現有的各種定量化方法，但是這些方法一方面還難以在目前用于實踐，另一方面也包括了一些內部成本，從而會與長期邊際成本方法有重疊。目前由防護費用近似替代環境損害成本的原因主要在于防護費用可以測算，然而這并不意味著環境損害成本本身的定量化方法就不需要發展。
　　此外，需要強調的是，測算的完全成本水價只是提供了定價的基礎，實際定價可能還要考慮以下方面：用戶類型和各類用戶的承受能力，在它們之間采取交叉補貼政策；對奢侈性用水與高耗水行業采取刺激節約用水的高價政策；采用較為復雜的價格結構，進一步體現節約用水或保證人們基本水需求，季節性定價等目標；等等。
　　清華大學環境科學與工程系系統分析研究所近幾年來的水價研究工作都是朝向或圍繞完全成本水價展開的，并取得了一系列研究成果。主要成果有：

政府政策咨詢報告
　　1. 《城市污水處理費征收使用管理辦法》，2002年1月受建設部委托起草討論底稿；
　　2. 《再生水的收費辦法》，2003年4月作為政策建議提交給建設部；
　　3. 《北京市中水水價實施策略》，2002年11月與北京市排水公司共同完成并提交給北京市發展與計劃委員會，為北京市中水定價的直接技術依據。

已發表或待發表的論文
　　1. 謝華 張天柱，公共供水定價方法分析，給水排水，27卷第1期，2001
　　2. 傅平 張天柱，我國兩部制水價對供水價格政策目標的影響分析，中國給水排水，18卷第4期，2002
　　3. 張俊杰、張悅、陳吉寧、張天柱，居民對再生水的支付意愿及其影響因素，中國給水排水，19卷第6期，2003
　　4. 傅平 謝華 張天柱 陳吉寧，完全成本水價與我國的水價改革，中國給水排水，19卷第10期，2003
　　5. 傅平 鄭俊峰 陳吉寧 張天柱， 可應用稀缺水資源邊際機會成本模型，中國給水排水，20卷第2期，2004
　　6. Grima A.P., Zhang Tianzhu, et al. Water Pricing in Beijing in the Context of Sustainable Water Management

學位論文
　　7. 全成本法確定水價的研究
　　8. 城市供水定價過程中的經濟分析
　　9. 城市自來水行業兩部制價格的經濟分析
　　10. 淄博市完全成本水價的定價研究
　　11. 污水再生利用的經濟與政策分析（第五章“再生水的定價策略及政府管制”）

下文以北京市為案例城市的一些研究結果

1、兩部制水價
　　在“我國兩部制水價對供水價格政策目標的影響分析”中，利用北京市的統計數據和家庭用水需求函數，針對1998年頒布的《城市供水價格管理辦法》中推薦的兩部制水價，就其對供水企業收支平衡、居民承受能力、效率、公平和節約用水等五個供水價格目標的影響進行了分析，分析結果表明：兩部制水價能夠保證供水企業收支平衡，在居民承受力方面沒有障礙，也能夠使居民的福利有所增加，但是它對收入越低的家庭越不公平，而且不利于節約用水。該結果進一步說明，在多個水價政策目標中，如果認為主要目標是自來水公司收支平衡和促進社會福利而不必兼顧公平和節水目標，那么就可以選擇實施兩部制水價；反之，如果決策者認為后兩個目標也很重要，那么該兩部制水價就難以實現預期的設想，而可以考慮采用階梯式計量水價等其它水價結構。
2、再生水水價
　　合理的再生水價格體系是北京市污水再生利用規劃順利開展的關鍵之一。在《污水再生利用的經濟與政策分析》第五章“再生水的定價策略及政府管制”中，對北京市再生水定價研究采用平均成本定價、拉姆齊定價和支付意愿定價三種方法相結合的混合型定價方案。
　　研究結果表明，在內部收益水平在4％到8％之間時，北京市再生水的平均價格在1.9元/立方米到2.5元/立方米之間，再生水的平均價格水平低于自來水，但是卻高于地表水的使用價格。居民使用再生水的價格可以根據支付意愿法確定，北京市居民對再生水的支付意愿為1.54元/立方米，因此這就可以作為居民的再生水價。進一步采用拉姆齊定價法可得出居民用水與企事業單位用水價格之間的比為1:1.45。根據這一標準，可以推算出企業單位使用再生水的最優價格為2.41元/立方米。
　　在北京市再生水的規劃中，河湖環境用水占了很大的比例。這一部分再生水的價格在很大程度上影響到污水再生利用工程的經濟可行性。研究結果表明河湖環境用再生水價格為0.93元/立方米，是目前地表水價格的三倍多，因此如果沒有相應的政策保障，這一部分用水量是不可能實現的。
　　此外，在目前北京市規定執行的再生水水價標準要低于本研究的估算結果，因此在這種定價標準下北京市的污水再生利用投資不可能滿足全成本回收的要求。
3、完全成本水價
　　隨著北京市2002年全面開征統一的地下水和地表水水資源費，2003年開征中水費，在水價構成上北京市已經符合了完全成本水價，北京市的水價制定工作實際上遵循了完全成本水價的理念。
　　謝華[9]對北京市2001到2005年水利工程設施、自來水設施和污水收集處理設施投資和運行維護的長期邊際成本運用上文給出的長期邊際成本測算公式作了測算，結果是北京市從水利工程供水到污水處理的長期邊際成本是2.65元/立方米（表2），北京市規劃水價（表3）中2001年的水利工程費、自來水處理費和污水處理費（以下簡稱“三費”）的和是2.70元/立方米[10]，考慮到1998年以來我國通貨膨脹率很低，可以認為測算結果與規劃水價基本相當。1999年以來北京市水價調整是根據規劃水價執行的，從2002年開始執行的實際水價[11]已經接近測算的邊際成本，因此在假設污水處理費是污水環境損害成本的替代的條件下，可以認為北京市的三費在整體上已經趨近于完全成本定價。
　　盡管目前還缺乏專門的研究來回答北京市水資源費是否體現了水資源價值、中水費費率是否合理等問題，但是仍然可以認為在現有水價定量測算方法下，在暫時不考慮南水北調的影響下，北京市的綜合水價在價格水平方面趨近于完全成本水價，因而能夠基本發揮完全成本水價的功能。同時也意味著北京市將來的水價研究和實踐應主要著眼于水資源費的合理確定，對通貨膨脹的調節，選擇新的價格結構、采取合理的補貼措施以及繼續推動水價決策透明化和民主化，而不應該繼續刻板的執行規劃水價。

參考文獻

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[5] 水利部，北京市政府. 21世紀初首都水資源可持續利用規劃總報告[Z]，1999，pp.40-41.
[6] 沈大軍，梁瑞駒，王浩，等.《水價理論與實踐》[M]. 北京：科學出版社，1999.
[7] 武亞軍.可持續發展型的水資源定價:邊際機會成本方法與一個動態定價模型[J].經濟科學,1999(1):75-79.
[8] 謝華，張天柱. 公共供水定價方法分析[J]. 給水排水, 2001，27卷第1期，25-29頁.
[9] 謝華 城市供水定價過程中的經濟分析 清華大學碩士論文，2001

編輯：武紅霞