推行準入競爭 加強績效監管

——清華大學環境系水業政策研究中心主任傅濤談特許經營制度下的水業監管模式

　　編者按：在日前舉辦的第六屆亞太地區基礎設施發展部長級論壇暨第二屆中國城鎮水務發展國際研討會上，國內外眾多專家齊集北京，共同商討“基礎設施投融資體制改革與水的可持續利用”問題。這是中國政府繼成功舉辦第五屆世界水大會之后的又一次重要的水業盛會。本報將在近期對這次論壇上發言的專家進行一系列的采訪報道，敬請關注。

　　作為水業的資深專家，清華大學環境系水業政策研究中心主任傅濤，就我國水業特許經營制度下，政府的監管模式，產權的處置方式，以及隨著政府的撤資，企業與政府的關系發生怎樣的變化等問題發表了自己的看法。

　　記者：特許經營究竟是什么？水業的特許經營有什么特點？

　　傅濤：特許經營是我國目前推行的重要政策形勢之一。特許經營不是一個簡單的概念，而是一個系統，這個系統涉及到產業和價格等多方面問題。任何行業的特許經營都很難由某一個部門完全負責，即使是行業規章，也要受到各個方面的制約，受到多個部門的監管。在這種情況下，系統出現一些問題是很正常的。

　　特許經營是一種責任轉移，在英文里面可以翻譯成退讓的意思，就是政府將一部分工作交給企業去做。政府可以將某個水廠的管理權讓出去，也可以把一部分區域的服務權進行轉讓，無論哪種形式都是將一部分責任讓出去。特許經營本質上是政府通過市場機制讓企業幫助自己工作，但主要的監管責任仍在政府。而其他一些公共設施，像鐵路、電信、電力等設施，并不是由地方各級政府承擔管理責任。因此，水業如果作為市政設施存在，就需要有一個具體的職能部門，這個部門就是市政局或水務局，代表城市政府承擔這個責任，而后通過這一職能部門再委托給企業進行工作，但并不改變市政設施的性質，沒有改變最后由政府承擔責任的體制。

　　記者：在特許經營體系中，政府職能部門的職責有哪些？有什么特點？

　　傅濤：政府的主要責任就是監管，城市水業領域的監管機構除了建設主管部門，還包括環保部門和衛生部門等，這都是政府的責任。還有一部分責任要由企業承擔，這一比例可大可小，90%甚至更多的事情都讓企業完成。政府和企業關系也就是通過特許經營范圍來決定。特許的內容越多，監管的范圍就越大。

　　特許經營體系中，可以通過與傳統環境監管的對比發現政府進行市政設施監管職能特點。這兩者之間有顯著的區別，市政監管，代表城市政府，屬于自身職能的一部分，并根據企業服務內容的多少通過協議決定其監管范圍，另一類監管就是環境監管、衛生監管，他們主要靠法律進行控制，依據包括水法、環境保護法等等。而市政部門則是依靠合同，沒有合同就不能監管，否則就屬于違法行為。除此之外，兩者的監管內容也不同。

　　雖然特許經營制度是我國目前重要的水務制度體系，但其在實行過程中仍存在一些問題。特許經營體制的設置有三種。一種是由政府控制產權，讓運營企業租賃經營或者委托經營。二是政府保留15~30年以后的最終產權，讓社會投資人以BOT形式投資和經營水廠。三是政府將自來水系統服務和發展投資委托給企業，但是政府作為經營期結束時的資產最終擁有者，在經營的末期以殘值價格回購或者無償把資產最終收回。但是在實際執行過程中，由于種種原因，產生了另一種模式，即讓企業擁有完全產權，最終成為專營形式。

　　專營形式已不是特許經營，市政部門或者經濟監管也變為與環境、衛生監管一樣的層次，這與西方一些國家的體制有些類似。例如英國專營體制之下由一些專營企業進行經營，沒有經營期限，但同時受到幾個方面的監管，包括環保部門的監管，衛生部門監管，同時還有經濟機構的監管。整個監管機構都要依法進行監管，因為流域性的公司跟任何市政部門沒有協議，因此這種監管體系的前提就是必須要有法律基礎。要頒布新的稅法，賦予經濟監管權限，這個體制之下，水務公司也像電力公司一樣，變成一種完全物權的公司。

　　這一變化的直接結果就是物權的轉讓，從而使準入的競爭變為股東之間的競爭。通過控股權的轉換，降低了準入競爭的標準，僅考慮價格因素，而忽略了其他資格的審查。在一些地方，這種轉讓形式甚至沒有了準入競爭。

　　因此，即使在專營體制下，也應有對專營過渡期的特殊監管。如英國政府就建立了一套監管體系，用平均成本衡量水的價格，并不是針對某個企業，而是根據成本加合理收益評價其價格。

　　記者：我國推行特許經營體系過程中遇到的這些問題，解決的根本途徑是什么？

　　傅濤：特許經營要有一個準入過程，并且經營期限不應超過30年。在國際上BOT一般不超過20年，25年已屬于比較長的年限了。特許經營體系的特點是，通過加強準入競爭彌補政府監管中的不足。因為政府的能力再強，但在某些特殊領域也會有所不足。政府只有通過保留產權，加強競爭等方法，用報價控制成本。

　　股東競爭和準入競爭雖然都屬于一個系統，但有著根本的不同。這種競爭方式的改變將會產生成本的錯位，而這種錯位很容易造成價格的不穩定和服務水平的下降。如果要推行特許經營體系，就要控制好物權，運行準入競爭機制。

　　建設部出臺特許經營監管辦法，需要設定一套相對完善的，特許經營準入競爭體系，也可稱作稱競爭機制；還要同時相應地建立另一套完全按照專業體制制定的產權辦法，否則就會產生漏洞，導致企業無所適從，甚至從中投機取巧。這兩個體系之間如果沒有協調，就會造成一些公司套用產權轉讓即競爭的概念，成為了股東之間轉讓競爭。

　　另外監管體制發生的變化，還造成一些地方出現了溢價的情況。溢價本身并非壞事，但過渡溢價所造成的錯位就會產生很多的問題。

　　除了通過對專營公司進行績效評價監管，對其它特許經營項目同樣可以進行績效監管，尤其對于自來水行業更是如此。如果，失去了對于產權的控制和整個行業的監管，就會造成供水行業服務和價格的扭曲。記者汪汀

編輯：環境服務業商會