農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施在增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力中發(fā)揮著十分重要的作用，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，水利部積極培育農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等合作組織，探索建立用水戶參與管理的農(nóng)村水利建設(shè)與管理體制，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后適應(yīng)了建立農(nóng)村水利建設(shè)新機(jī)制的需要，取得了水資源節(jié)約和水資源管理的實(shí)際成效。

一、用水戶參與管理的情況及其優(yōu)點(diǎn)

參與式管理產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)三四十年代西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，其宗旨是把公共管理中的部分責(zé)任和權(quán)力轉(zhuǎn)移給基層組織或員工，以調(diào)動(dòng)多元生產(chǎn)管理的積極性。在我國(guó)，將參與式管理引入農(nóng)業(yè)灌溉管理，始于改革開(kāi)放后我國(guó)使用亞行貸款發(fā)展灌溉事業(yè)。１９９２年，我國(guó)運(yùn)用世行貸款發(fā)展灌溉事業(yè)，引進(jìn)農(nóng)戶參與灌溉管理。從１９９５年起，我國(guó)在運(yùn)用世行貸款的項(xiàng)目區(qū)——湖南鐵山和湖北漳河等灌區(qū)——進(jìn)行用水戶參與灌溉管理工作試點(diǎn)，同年在試點(diǎn)灌區(qū)成立了兩個(gè)用水戶協(xié)會(huì)。此后，水利部認(rèn)真總結(jié)這兩個(gè)協(xié)會(huì)組建的經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地在全國(guó)逐步推廣。通過(guò)１０年努力，目前我國(guó)已有３０個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)施了用水戶參與管理，組建了群眾參與式組織６０００多個(gè)，涉及灌區(qū)２００多個(gè)，管理灌溉面積６０００多萬(wàn)畝，參與農(nóng)戶有３００多萬(wàn)。

在灌區(qū)日常管理中，用水戶參與灌溉管理顯示出不少優(yōu)越性。

一是體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，使農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。推行用水戶參與灌溉管理，實(shí)際上是將農(nóng)村用水決策權(quán)、農(nóng)田水利工程使用權(quán)交給農(nóng)民自己，讓他們獨(dú)立、民主地選用協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，在管理、建設(shè)、財(cái)務(wù)上享有高度的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性。讓農(nóng)民更滿意的是，這種管理方式建立了透明的水費(fèi)收繳渠道，直接減輕了他們的負(fù)擔(dān)。自１９８５年以來(lái)，我國(guó)對(duì)工程供水開(kāi)始以商品水的形式征收水費(fèi)。但在實(shí)際征收過(guò)程中，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收的，有水利站收的，有委托鄉(xiāng)財(cái)政所或農(nóng)經(jīng)站收的，也有灌區(qū)自己收的，還有市縣水利局按部門承包直收的。多種形式的收繳辦法不僅收繳率低，而且收費(fèi)不規(guī)范，搭車收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。農(nóng)民用了水，交了“不明白”的錢，心里不平。用水戶參與管理后，水費(fèi)收繳減少了其他中間環(huán)節(jié)，大都實(shí)行“一價(jià)到戶”的終端水價(jià)制度，大部分灌區(qū)水費(fèi)收繳率明顯提高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也大大減輕。像四川省，以前農(nóng)民畝均水費(fèi)達(dá)１００元，改革以后只有４０元左右。

二是理順了管理體制，推動(dòng)了灌區(qū)的和諧發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的灌區(qū)主要是以行政管理為主，投入靠國(guó)家，管理為專職，雖然也提倡專管與群眾結(jié)合，要求末級(jí)渠系由群眾管理，但在上世紀(jì)８０年代農(nóng)村包干到戶以后，末級(jí)渠系實(shí)際上無(wú)人真正負(fù)責(zé)。這種體制的結(jié)果，使灌區(qū)形成了“等靠要”的積習(xí)，眼睛向上，坐等“皇糧”，不思進(jìn)取，吃“皇糧”的隊(duì)伍日益龐大，上級(jí)撥款很大部分消耗在人頭費(fèi)用上。這是造成大多灌區(qū)工程老化失修、效益衰減、難以為繼的一個(gè)重要原因。而實(shí)行用水戶參與灌溉管理，明確了政府、灌區(qū)和農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利，落實(shí)了分級(jí)辦水利的原則。政府的主要責(zé)任是落實(shí)斗渠以上的建設(shè)投入，灌區(qū)的主要任務(wù)是加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)行管理和社會(huì)管理，并組織骨干工程的興修，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)斗渠以下田間工程的整治。這種做法，實(shí)際上是利用市場(chǎng)機(jī)制，以供求為杠桿，把灌區(qū)和農(nóng)民的利益聯(lián)系在一起，從而調(diào)動(dòng)了多方治水管水的積極性，大大提高了灌區(qū)防洪能力和節(jié)水能力。

三是促進(jìn)了節(jié)約用水，提高了水資源利用效率和效益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村喝的是“大鍋水”、“福利水”，用水無(wú)節(jié)制，大水漫灌比比皆是，水資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。實(shí)行用水戶參與灌溉管理后，一方面通過(guò)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)落實(shí)水費(fèi)征收制度，一方面引用市場(chǎng)機(jī)制，確立了水資源使用的利益關(guān)系，農(nóng)民多用水就得多交錢。由于有了約束，廣大農(nóng)民自覺(jué)采取平田整地、淺澆快輪等多種節(jié)水措施，或者調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，種植低耗水作物，努力降低灌水定額。加上近幾年國(guó)家對(duì)灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，灌溉節(jié)水取得了顯著效果。如湖南韶山灌區(qū)的一些支渠灌溉片，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)前，畝均灌溉用水為５９０—６４５立方米，而實(shí)行用水戶參與管理后降低到５４７—５８４立方米，每畝少交水費(fèi)４元，而糧食卻增產(chǎn)５０公斤以上。

二、推行用水戶參與灌溉管理的主要做法

我國(guó)用水戶參與灌溉管理起步較晚，但發(fā)展迅速，目前已在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，大多數(shù)運(yùn)行良好。

培育典型，搞好示范。為使參與式管理得到普遍認(rèn)可，我們選取湖南鐵山灌區(qū)和湖北漳河灌區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。第一步，明確工程管理體制，將渠首電灌站、干支渠及其建筑物等骨干工程移交給供水公司管理，把斗渠、農(nóng)渠及其建筑物和田間工程移交給用水戶協(xié)會(huì)管理。第二步，選舉產(chǎn)生協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)。用水戶都是協(xié)會(huì)成員，通過(guò)用水戶推選代表，召開(kāi)用水戶代表大會(huì)，產(chǎn)生執(zhí)委會(huì)組成人員，再由執(zhí)委會(huì)選舉產(chǎn)生用水戶協(xié)會(huì)主席或會(huì)長(zhǎng)。第三步，制定包括用水戶協(xié)會(huì)和用水戶的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，以及用水管理、水費(fèi)收繳等制度，規(guī)范參與主體行為。在試點(diǎn)取得成效后，水利部及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

培訓(xùn)研討，完善理論。試點(diǎn)前期，首先由湖北省水利廳成立課題組開(kāi)展專項(xiàng)研究，提供參與式管理在農(nóng)業(yè)灌溉管理中應(yīng)用的可行性和必要性以及具體操作規(guī)程的成果，同時(shí)水利部派出部分專家學(xué)者出國(guó)培訓(xùn)考察。１９９６年以來(lái)，水利部以及其他各級(jí)組織以不同形式召開(kāi)有關(guān)用水戶參與灌溉管理的研討會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，并主動(dòng)地與一些國(guó)際組織以及發(fā)達(dá)國(guó)家交流合作。各類研討會(huì)和培訓(xùn)活動(dòng)的廣泛開(kāi)展，不但對(duì)深化灌區(qū)改革、使灌區(qū)管理適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求起到了推動(dòng)作用，而且使我國(guó)初步創(chuàng)建了一套較為成熟的參與式灌溉管理的理論體系，并逐步從灌區(qū)擴(kuò)大到整個(gè)水利系統(tǒng)。

制定政策，加強(qiáng)引導(dǎo)。為了促進(jìn)用水戶參與灌溉管理的規(guī)范運(yùn)行，近年來(lái)我國(guó)相繼制定了一系列的政策和法規(guī)。如２０００年出臺(tái)大型灌區(qū)節(jié)水改造續(xù)建配套項(xiàng)目建設(shè)管理辦法，要求灌區(qū)積極進(jìn)行管理體制改革，盡快建立良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)了參與式管理在項(xiàng)目灌區(qū)的實(shí)施。２００２年新頒布的《水法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他成員依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水利工程設(shè)施的，按照誰(shuí)投資誰(shuí)管理誰(shuí)受益的原則，對(duì)水利工程設(shè)施及蓄水進(jìn)行管理和合理使用”，為灌溉管理體制改革提供了法律依據(jù)。２００５年中央一號(hào)文件明確提出，“加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革……對(duì)受益戶較多的工程，可組建合作管理組織，國(guó)家補(bǔ)助形成的資產(chǎn)歸合作組織所有”，指明了農(nóng)村水利管理體制改革的方向。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，多方配合。用水戶參與灌溉管理，不是一個(gè)行業(yè)或一個(gè)部門所能辦得了、辦得好的事，而是一種對(duì)水資源實(shí)行社會(huì)化管理的綜合行為，涉及到地方政府以及水利、民政、農(nóng)業(yè)等各個(gè)方面。我們明確提出要求，推行和發(fā)展用水戶參與灌溉管理，一定要由地方政府負(fù)責(zé)，并請(qǐng)相關(guān)部門介入。發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，有利于協(xié)調(diào)各種矛盾，引導(dǎo)村委會(huì)配合協(xié)會(huì)抓好灌溉用水工作，并對(duì)協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督。水利部門要當(dāng)好地方政府的助手，搞好服務(wù)，做好用水戶參與管理方案設(shè)計(jì)、灌區(qū)改造及內(nèi)部體制改革等具體工作。

三、大力培育農(nóng)民用水合作組織，為新農(nóng)村建設(shè)做出新貢獻(xiàn)

用水戶參與灌溉管理畢竟在我國(guó)還處于發(fā)展初期，還存在地區(qū)發(fā)展不平衡、組織結(jié)構(gòu)不健全、民主管理水平不高等問(wèn)題，需要我們?cè)诟母锇l(fā)展中不斷加以解決。

首先，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的重要性。田間灌排工程由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理，是灌區(qū)管理體制改革的一個(gè)重要方面。各有關(guān)部門和灌區(qū)管理單位應(yīng)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)改革的自覺(jué)性，采取切實(shí)有效措施，積極培育和支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)。要通過(guò)培育和支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，解決多年來(lái)農(nóng)村水利管理主體缺位、責(zé)權(quán)利界定不清、運(yùn)行效率較低的問(wèn)題。

其次，規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)作行為，提高協(xié)會(huì)服務(wù)質(zhì)量。各級(jí)地方政府、水行政主管部門、灌區(qū)水管部門要互相支持，加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)、扶持、服務(wù)與監(jiān)督。在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，一方面要加強(qiáng)協(xié)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)宣傳引導(dǎo)，使廣大用水戶真正把有威信、有號(hào)召力、有責(zé)任心、有能力的人選進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子；另一方面，要繼續(xù)加強(qiáng)協(xié)會(huì)制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，通過(guò)完善監(jiān)督機(jī)制，促使協(xié)會(huì)按程序運(yùn)作。

第三，注重農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的自身能力建設(shè)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)要堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則，不斷加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，使協(xié)會(huì)運(yùn)作民主、公開(kāi)、有效、規(guī)范。所有涉水事務(wù)、財(cái)務(wù)狀況、人員聘用等都要公開(kāi)透明，接受廣大用水戶、當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)的監(jiān)督。

編輯：全新麗