居安思危　未雨綢繆  
解讀《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》
新華社記者　田雨　張旭東　顧瑞珍
國(guó)務(wù)院8日發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)總體預(yù)案）?？傮w預(yù)案是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類(lèi)突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。
預(yù)案編制的意義和目的
《左傳》有言：“‘居安思危。’思則有備，有備無(wú)患”。編制突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急機(jī)制、體制和法制，對(duì)于提高政府預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力，全面履行政府職能，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的意義。
基于此，總體預(yù)案開(kāi)宗明義，編制目的是“提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”。
預(yù)案的編制，是在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外有益做法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)集思廣益、科學(xué)民主化的決策過(guò)程，按照依法行政的要求，并注重結(jié)合實(shí)踐而形成的。應(yīng)該說(shuō)，預(yù)案的編制凝聚了幾代人的經(jīng)驗(yàn)，既是對(duì)客觀規(guī)律的理性總結(jié)，也是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。
突發(fā)公共事件的分類(lèi)分級(jí)
“突發(fā)公共事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。
突發(fā)公共事件主要分自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等4類(lèi)；按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素分成4級(jí)，特別重大的是Ⅰ級(jí)，重大的是Ⅱ級(jí)，較大的是Ⅲ級(jí)，一般的是Ⅳ級(jí)。
具體來(lái)看，自然災(zāi)害主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等；事故災(zāi)難主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類(lèi)安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等；公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件；社會(huì)安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件等。
規(guī)范預(yù)警標(biāo)識(shí)：4級(jí)預(yù)警“紅、橙、黃、藍(lán)”
“防患于未然”是總體預(yù)案的一個(gè)基本要求。在總體預(yù)案中我們可以看到，“預(yù)測(cè)和預(yù)警”被明確規(guī)定為一項(xiàng)重要內(nèi)容。
怎么處理應(yīng)對(duì)“可能發(fā)生的突發(fā)公共事件”？總體預(yù)案要求，各地區(qū)、各部門(mén)要完善預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，建立預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。在這個(gè)基礎(chǔ)上，根據(jù)預(yù)測(cè)分析結(jié)果進(jìn)行預(yù)警。
在總體預(yù)案中，依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢(shì)，把預(yù)警級(jí)別分為4級(jí)，特別嚴(yán)重的是Ⅰ級(jí)，嚴(yán)重的是Ⅱ級(jí)，較重的是Ⅲ級(jí)，一般的是Ⅳ級(jí)，依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。
預(yù)警信息的主要內(nèi)容應(yīng)該具體、明確，要向公眾講清楚突發(fā)公共事件的類(lèi)別、預(yù)警級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等。
為了使更多的人“接收”到預(yù)警信息，從而能夠及早做好相關(guān)的應(yīng)對(duì)、準(zhǔn)備工作，預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除要通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報(bào)器、宣傳車(chē)或組織人員逐戶(hù)通知等方式進(jìn)行。對(duì)老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場(chǎng)所和警報(bào)盲區(qū)，要視具體情形采取有針對(duì)性的公告方式。
發(fā)生Ⅰ級(jí)或Ⅱ級(jí)突發(fā)公共事件應(yīng)在4小時(shí)內(nèi)報(bào)告國(guó)務(wù)院
基于對(duì)突發(fā)公共事件危害性的認(rèn)識(shí)，總體預(yù)案對(duì)信息報(bào)告的第一要求就是：快。
為了做到“快”，總體預(yù)案強(qiáng)調(diào)，特別重大或者重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，省級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要在4小時(shí)內(nèi)向國(guó)務(wù)院報(bào)告，同時(shí)通報(bào)有關(guān)地區(qū)和部門(mén)。應(yīng)急處置過(guò)程中，要及時(shí)續(xù)報(bào)有關(guān)情況。
在報(bào)告的同時(shí)，事發(fā)地的省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)必須做到“雙管齊下”，根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)、有效地進(jìn)行處置，控制事態(tài)。
對(duì)于在境外發(fā)生的涉及中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的突發(fā)事件，總體預(yù)案要求，我駐外使領(lǐng)館、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和有關(guān)地方人民政府要采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織應(yīng)急救援。
突發(fā)公共事件消息須第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布
發(fā)生突發(fā)公共事件后，及時(shí)準(zhǔn)確地向公眾發(fā)布事件信息，是負(fù)責(zé)任的重要表現(xiàn)。對(duì)于公眾了解事件真相，避免誤信謠傳，從而穩(wěn)定人心，調(diào)動(dòng)公眾積極投身抗災(zāi)救災(zāi)，具有重要意義。
總體預(yù)案要求，突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面。要在事件發(fā)生的第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布簡(jiǎn)要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況、政府應(yīng)對(duì)措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。
信息發(fā)布要積極主動(dòng)，準(zhǔn)確把握，避免猜測(cè)性、歪曲性的報(bào)道。政策規(guī)定可以公布的，要在第一時(shí)間內(nèi)向社會(huì)公布。諸如授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會(huì)等發(fā)布形式都可以視具體情況靈活采用。保證在整個(gè)事件處置過(guò)程中，始終有權(quán)威、準(zhǔn)確、正面的輿論引導(dǎo)公眾。
要做好受災(zāi)群眾基本生活保障工作
發(fā)生突發(fā)公共事件，尤其是自然災(zāi)害，人民群眾的生活必然會(huì)受到影響。考慮到這些，總體預(yù)案強(qiáng)調(diào)，要做好受災(zāi)群眾的基本生活保障工作。
怎么算是做好“基本生活保障”？總體預(yù)案明確，就是要確保災(zāi)區(qū)群眾有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能得到及時(shí)醫(yī)治。
要做到這些，相關(guān)的保障措施必須跟上，比如：衛(wèi)生部門(mén)要組建醫(yī)療應(yīng)急專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，根據(jù)需要及時(shí)赴現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展醫(yī)療救治、疾病預(yù)防控制，及時(shí)為受災(zāi)地區(qū)提供藥品、器械等衛(wèi)生和醫(yī)療設(shè)備；應(yīng)急交通工具要優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先放行，確保運(yùn)輸安全暢通。
國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
總體預(yù)案明確，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作；國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類(lèi)別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，為應(yīng)急管理提供決策建議。這樣就形成了“統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，可以使日常預(yù)防和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合，常態(tài)和非常態(tài)有機(jī)結(jié)合，從而減少運(yùn)行環(huán)節(jié)，降低行政成本，提高快速反應(yīng)能力。
遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)要追究責(zé)任
對(duì)于遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)突發(fā)公共事件重要情況，或者應(yīng)急管理工作中有其他失職、瀆職行為的，總體預(yù)案明確規(guī)定：要依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
這是一個(gè)原則性的規(guī)定。根據(jù)總體預(yù)案，突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作實(shí)行責(zé)任追究制。
有懲就有獎(jiǎng)，如果應(yīng)急管理工作做得好，就會(huì)受到褒獎(jiǎng)?？傮w預(yù)案規(guī)定，“對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作中做出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)集體和個(gè)人要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。
應(yīng)急預(yù)案框架體系共分6個(gè)層次分別明確責(zé)任歸屬
總體預(yù)案按照不同的責(zé)任主體，把全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計(jì)為6個(gè)層次。
其中，總體預(yù)案是管總的，是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，適用于跨省級(jí)行政區(qū)域，或超出事發(fā)地省級(jí)人民政府處置能力的，或者需要由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)處置的特別重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作；專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要是國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)為應(yīng)對(duì)某一類(lèi)型或某幾種類(lèi)型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案，由主管部門(mén)牽頭會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織實(shí)施；部門(mén)應(yīng)急預(yù)案由制定部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施；地方應(yīng)急預(yù)案指的是省級(jí)人民政府，市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權(quán)組織的應(yīng)急預(yù)案，明確各地政府是處置發(fā)生在當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件的責(zé)任主體；企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案則確立了企事業(yè)單位是其內(nèi)部發(fā)生的突發(fā)事件的責(zé)任主體。
除此之外，舉辦大型會(huì)展和文化體育等重大活動(dòng)，主辦單位也應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案并報(bào)同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)備案。
確定六大工作原則　體現(xiàn)以人為本理念
總體預(yù)案確定了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的六大工作原則：以人為本，減少危害；居安思危，預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)；依靠科技，提高素質(zhì)。
把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大程度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害――這體現(xiàn)了現(xiàn)代行政理念對(duì)人民政府“切實(shí)履行政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的根本要求。
就絕大多數(shù)情況而言，突發(fā)公共事件的現(xiàn)場(chǎng)都在基層。第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)的基層干部、群眾怎樣應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，對(duì)于控制事態(tài)、搶險(xiǎn)救援、戰(zhàn)勝災(zāi)難有著至關(guān)重要的作用。他們不慌不亂、鎮(zhèn)靜有序，按預(yù)案自救、互救，就可大大減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失。
基于這個(gè)認(rèn)識(shí)，總體預(yù)案特別要求：充分動(dòng)員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。
在此基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)教育工作，提高公眾自救、互救能力，增強(qiáng)公眾的憂患意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，努力形成全民動(dòng)員、預(yù)防為主、全社會(huì)防災(zāi)救災(zāi)的良好局面。
（新華社北京1月8日電）
《人民日?qǐng)?bào)》 (2006年01月09日 第十版)

編輯：全新麗