我國是水資源短缺的國家，城市缺水問題尤為突出。國家高度重視城市供水、節水和水污染防治工作，于今年發布了《節水型城市目標導則》和《節水型城市目標考核標準》，開展了節水型城市的評選活動。這些活動的開展對于中國水資源可持續利用戰略的實施，提高用水效率，建成節水防污型的社會具有十分重要的意義，但從更大和更廣的范圍看，全社會的節水意識尚未形成、許多節水措施尚未跟上，節水的實際成效與可持續發展的要求還有很大距離。要在中國真正建設節水型城市，還必須有更加完善與合理的制度安排，有更加完善的法律保障措施。
建設節水型城市是中國未來發展的必然選擇。隨著經濟快速增長和人口不斷增加，我國資源不足的矛盾會越來越突出。國家統計局發布的2004年中國國民經濟和社會發展統計公報稱，2003年全國79個城市缺水，超過2300萬人口、1300萬頭牲畜發生臨時性飲水困難。現實生活中，我們也能感受到水危機已經離我們越來越近——“風動飛沙揚”的黃土高原，有河皆干、有水皆污的北方城市，世稱“魚米之鄉”的江南地區近些年來也大喊“缺水”。
由于城市是工業和人口密集區，缺乏完整的自然意義上的生態系統，水資源的消耗占主導地位，水資源制約更加突出。相應的是，造成水資源問題的原因也在城市得以更為集中的體現：我國萬元GDP用水量是世界平均用水量的4倍；每萬元工業增加值的用水量是發達國家的5倍至10倍；每一立方米的水能生產出的工業生產總值大約是世界平均水平的1／5；我們一般工業用水的重復利用率大概是60%左右，而發達國家可以達到85%以上。此外，我們國家在污水處理回用、海水利用、雨洪資源的利用方面水平也比較低。
人們不僅浪費著正在用的水，還在無形中破壞著那些尚未使用的水資源。國家環境保護總局統計，近20年間，全國污水排放總量增加了2倍多，每年約有1／3的工業廢水和2／3的生活污水未經任何處理就直排，江河湖海遭受嚴重污染。
除了浪費水和污染水外，由于不明水規律，對水資源的開發缺乏統一規劃和科學管理，也不利于水資源的開發利用。如許多的城市規劃與工業布局未能充分考慮水資源條件，造成局部地區地下水超量開采，水源枯竭。
到2030年，我國人口將達到最高峰，用水量將達到7000到8000億立方米，人均水資源量還將從現在的人均2200M3下降到1700M3，接近國際公認的警戒線。這些不可回避的挑戰擺在我們的面前，迫使我們反思。我們的富裕之路，必定是一條更加節約的可持續發展之路，建設節約型城市是中國未來發展的唯一選擇。
法治是建設節水型城市的必由之路。如果說水資源時空分布的不均是缺水的“天災”，那么比“天災”更嚴重的是“人禍”，隨處可見的人為的浪費水、破壞水，是缺水的直接原因，更是我國水資源的大敵。因此，我們說中國的水問題不單純是水資源本身的問題，而是由于人—自然—人的關系緊張而形成的社會問題。在此意義上，解決中國水資源問題的思路也不應該僅僅是一種技術的思路，而必須是通過調控人類的行為實現水資源的合理開發利用與保護機制，實現人—自然—人關系的和諧共存。
要建設節水型城市，必須創新和建設節水的制度、節水的經濟、節水的科學技術和節水的文化，建立全面節水機制。迄今為止，解決社會問題的最有效也是最可能的方法仍然是通過合理的制度安排，將人們的行為納入規范的軌道，形成和諧的社會秩序，實現良性循環。而在各種制度安排中，法律具有更加基礎和核心的地位。
從立法的角度看，建設節水型城市的法律制度框架已經基本形成，一些重要的制度安排已經到位。但是，徒法不能自行，要將紙面上的法律變為人們的實際行動，使節水成為每個人的自覺行為、成為政府管理的基本理念、成為企業的生產目標，我們還有很長的路要走。
第一，需要有進一步完善的節水法律制度。我國已經有了《水法》的關于建立節水型社會的原則性規定以及一些配套的法規與標準，但總體來看，立法的不完備與不適應現象依然存在，如水權制度并未建立、統一的水資源管理體制并不完善、節水的專門法規明顯滯后、節水的標準體系遠未形成等。因此，必須進一步完善法律，確立水權制度，建立協調的水資源統一管理體制，合理配置水資源管理權；制定專門的《節水法》以及相關配套法規；建立完善的節水標準體系。
第二，需要轉變管理理念，變革管理方式。水資源管理體制的有效運行必須有相應的理念與制度的有效配合，新的管理體制要實現由“以需定供”到用“以供定需”指導思想轉變，由單一節水管理到全面節水管理的轉變，由命令型節水管理到公眾參與型節水管理的轉變，由要素型節水管理到生態建設型節水管理的轉變。
第三，需要建設良好的節水文化。法律制度安排的實現既有賴于良好的文化環境，同時也可以促進新的節水文化的形成，我國節水型城市建設過程中許多問題都表明了節水文化建設的必要性與重要性，因此，必須通過法律制度的實施，積極推進節水文化在我國的形成，提高全社會的水憂患意識和節水意識，提倡節水型的文明消費，包括節約用水、少排污水，保護水資源等等。
總之，水資源中度短缺是我們的國情，節水型發展是我們的必過之關，建設節水型城市是我們的必然選擇，法治是我們的必由之路。
(作者:全國人大代表 湖北省高級人民法院副院長呂忠梅)
（檢察日報）

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