近年，隨著國家兩批EOD試點的征集，EOD模式成為生態環保行業的爆點。從第一批EOD試點項目中可看出，流域治理項目成為EOD項目的重要類型。在此背景下，我們基于去年發表的【帶你認識流域綜合開發】專題文章，將EOD與流域治理場景相融合，從政策梳理、申報流程、中交實踐和項目實操四個角度，闡述流域治理EOD項目的四個邏輯體系，即底層邏輯、申報邏輯、中交邏輯、投資邏輯，作為我們對流域治理項目的認識升華和階段性總結。本次發表【流域再認識】系列專題文章的第一篇：EOD底層邏輯。

要點提示

1、政策演變：

（1）國家總體層面：“生態文明體制+現代環境體系+產品價值實現”

（2）部委專項層面：“政策組合拳+共兩批試點+財政工具箱”

（3）地方落實層面：“地方政策支持+明確實施主體”

2、概念研究

（1）EOD文獻綜述：“國外城市XOD，國內生態設施”

（2）EOD概念演變：“范圍+內容+類型”

（3）EOD核心定義：“融合+一體+反哺”

（4）EOD生態分類：“七大生態類型”

（5）EOD產業分項：“三項產業分類”

（6）EOD投融模式：“六種投融資模式”

3、總結反思

（1）頂層架構需協同

（2）轉化機制要探索

（3）投融模式待創新

（4）產業運營宜關注

01政策演變

本文筆者將從國家總體、部委專項、地方落實三個層面，對流域EOD政策演變進行研究。

首先，國家總體層面通過“生態文明體制+現代環境體系+產品價值實現”三個方面，構建完整的頂層制度，也為EOD模式的推進提供國家級政策保障。其次，部委專項層面從“政策組合拳+共兩批試點+財政工具箱”三個方面，形成部委專項的政策閉環，標志著我國EOD模式正式進入實施階段。最后，地方落實層面，我們以EOD實操經驗較多的“江蘇省”為例，其通過“地方政策支持+明確實施主體”等手段，解決EOD項目“最后一公里”的落地問題。

1.1 國家總體層面：生態文明體制+現代環境體系+產品價值實現

（1）生態文明體制頂層架構

在EOD試點大力推廣之前，國家已經完成政策頂層架構工作，即“生態文明體制構建”。主要包含《關于加快推進生態文明建設的意見》（中發[2015]12號）、《生態文明體制改革總體方案》（中發[2015]25號）兩個文件。

前者是生態文明建設的頂層支持文件，制定山水林田湖草系統治理的總體綱領，而流域是山水林田湖草系統的重要組成部分。后者構建生態文明體制的“四梁八柱”，包括自然資源資產產權制度、資源總量管理和節約制度等八項內容架構。尤其是，“資源有償使用和補償制度”將“生態資源”作為可量化價值的資源，為后續流域EOD項目的落地提供直接的政策依據。

（2）現代環境治理體系

隨著生態文明體制的逐步建立，中辦印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(中辦發〔2020〕6號)。從國家層面提出構建“現代環境治理體系”，而流域治理屬于現代環境治理體系中的重要內容。

更為關鍵的是，文件要求充分發揮政府與市場“兩只手”的力量，通過市場機制引入社會資本。這為社會資本參與流域治理提供政策指引，也為后期社會資本作為實施主體參與流域EOD項目作出重要鋪墊。

（3）生態產品價值實現

本階段的政策主要聚焦在“產品”層面，將生態資源視為市場中的特殊產品，探索生態產品的價值實現。以《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》(中辦發〔2021〕14 號)為代表，提出建立生態產品調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、保護補償機制等五大機制，為生態產品的價值實現提供轉換路徑，創新流域EOD項目的資金平衡方式。

1.2 部委專項層面：政策組合拳+共兩批試點+財政工具箱

（1）政策組合拳

生態環境部牽頭率先發布EOD政策文件，國家發改委、科技部、工信部、財政部、住建部、衛健委等多部委跟進落實。

2018年8月，生態環境部發布《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號，以下簡稱《“放管服”改革意見》），首次提出EOD模式——探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，要求推進生態環境治理與城鎮開發等產業融合發展，實現生態環境資源化、生態資源經濟化。

為進一步推動環保產業持續發展，壯大經濟新增長點，2020年9月，國家發改委聯合科技部、工信部及財政部四部委，發布《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》（發改高技[2020]1409，以下簡稱《培育增長極意見》），明確提出以生態環境導向的開發模式（EOD）對環境治理模式創新，提升環境治理服務水平，推動社會經濟高質量發展。

進入2022年各部委加大了EOD推進力度。1月份，國家發改委和生態環境部，聯合住建部和國家衛健委四部委，印發《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的指導意見》，重點結合住建部負責的縣城建設示范區，開展城鎮環境基礎設施建設，對區域污水、固體廢物及衛健委負責的醫療廢物，開展生態環境導向的開發模式（EOD）試點項目。

（2）共兩批試點

截至目前，我國已開展兩次EOD試點征集工作，均由生態環境部、國家發改委、國家開發銀行三家單位發起。

第一次試點征集始于2020年9月《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函[2020]489號，以下簡稱《試點通知》）的出臺，并首次對EOD模式進行完整定義、提出具體目標以及試點內容等要求，標志著 EOD模式正式被推向實施層面。

隨著《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦環科函〔2021〕468號）的印發，第二批試點征集于2021年10月正式開始。該文件進一步規范EOD項目申報流程，并明確EOD項目成立的核心條件：生態治理與產業開發一體化實施和項目自平衡。

（3）財政工具箱

在部委系列專項政策文件中，尤為重要的是，財政部為生態資源打開金融工具箱，提供多種財政支持手段，主要集中在生態獎補和專項債兩個層面。

第一個財政工具是2021年推出的生態獎補資金最高可達20億、占比60%，以《重點生態保護修復治理資金管理辦法》（財資環[2021]100號）為代表，瞬間火爆當年的生態環保市場；第二個財政工具是2022年新增專項債務限額1.46萬億元。其中，生態環保、市政水利等均屬于專項債重點支持的九大方向。新增專項債券一方面體現政府在生態環保領域的決心，另一方面為后續項目的啟動提供基本保證。

1.3 地方落實層面：地方政策支持+明確實施主體

我們以EOD項目落地較多的江蘇省為例，從地方政策支持、明確實施主體兩個層面，闡述地方EOD落實政策演變。

（1）地方政策支持

2021年9月江蘇省人民政府發布的《江蘇省“十四五”生態環境保護規劃》，在省級層面為EOD項目提供政策支持。規劃明確表明：在流域方面，將視角轉向魚米之鄉等農村地區，提出重點開展“農村生態清潔小流域”建設，并鼓勵推廣生態環境導向的開發（EOD）模式。筆者看來，江蘇將其魚米之鄉的自然本底與流域EOD項目相結合，創新“新魚米之鄉”流域EOD項目類型。

隨后省發改委聯合住建廳等10個部門將EOD推廣到市政基礎設施層面。2021年12月江蘇省發布《推進污水資源化利用的實施方案》（蘇發改資環發〔2021〕1047號），鼓勵采用EOD開發模式，建設一批“新概念”污水處理廠、尾水生態凈化濕地等工程，形成可復制可推廣的利用模式。

同時，省財政廳引導社會資本積極參與生態保護修復，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。2021年江蘇省PPP在庫項目涉及生態建設、環境保護等多個領域，共計413個，其中354個項目已落地實施，落地率86%；投資總額約8307億元，落地總投資7117億元，占比近九成，其中，吸引社會資本6041億元。

（2）明確實施主體

2019年江蘇省成立戰略性環保企業—江蘇省環保集團，其在2021年12月江蘇省第十四次黨代會提出明確提出：“探索環境修復+開發建設EOD新模式”，成為EOD項目實施主體，打通EOD項目落地的“最后一公里”。

分析江蘇省環保集團近期操盤的EOD項目，明顯具有集中在蘇南地區的特征。在蘇州，與蘇州高新區共建“循環經濟產業園”，涵蓋全地下水質凈化廠、生態公園等，總投資約50億元；在無錫，攜手江陰高新區、國開行江蘇省分行，三方共建“江陰高新區水環境綜合整治工程”；在常州，與常州城建集團建立合作，共同踐行EOD模式項目落地等。

02概念研究

政策演變的系統梳理為EOD概念研究奠定基礎，其包括國內外文獻綜述、三次概念演變、三項核心定義、七大生態類型、三項產業分類、六種投融資模式等內容。

2.1 EOD文獻綜述：國外城市XOD，國內生態設施

EOD理念最早源于國外的城市開發規劃。1971 年英國學者麥克哈格（Ian Lennox McHarg）在《設計結合自然》一書中將“生態環境理念”第一次完整地引入城市規劃之中。隨后，1999 年美國學者霍納蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建設“生態優先”的思想，將原先單純強調保護的模式轉變為“利用生態引導區域開發”，成為EOD 城市發展模式的雛形。

21世紀后，為滿足現代城鎮發展多種需求，“XOD模式”隨之興起。包括TOD（交通導向）、EOD（生態導向）、SOD模式（體育運動設施導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）等多種模式。但此階段，TOD為“XOD模式”的主導類型，其它模式未被大范圍推廣。

此時，國內生態領域聚焦在生態基礎設施（Ecological Infrastructure）建設方面。以北京大學景觀規劃教授俞孔堅、李迪華等學者為代表，主張以“生態基礎設施優先”的城市發展模式，維護生態環境的連續性和完整性。

2.2 EOD概念演變：范圍+內容+模式

一是范圍從“城市”到“城鄉”。受國外城市規劃理念影響，2018年生態環境部下發《“放管服”改革意見》，第一次正式提出EOD理念，將其定義為在“城市片區”的一種開發模式。2020年國家發改委發布《培育增長極意見》，擴大EOD模式拓展范圍，不再局限于城市地區。2021年中辦印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興》，將山水林田湖草生態保護修復納入農業農村范疇，并提出土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農業農村。自此，流域EOD項目的主戰場轉向鄉村地區，未來流域EOD項目的實施場景將更加多元化。

二是內容從“生態”到“生態+產業+環境”。在產業反哺方面，以2020年國家發改委發布《培育增長極意見》為代表，強調產業導入，實現產業與生態共融。在生態項目深化方面，2021年生態環境部發布《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，豐富EOD中的生態內涵，強調生態與環境并重，并將EOD模式的英文全稱從“Ecology-oriented Development”改為“Eco-environment-oriented Development”。

三是類型上從“單一設施建設”到“整體開發模式”。2020年生態環境部發布的《試點通知》，讓EOD理念從最初僅聚焦在生態基礎設施的單一工程建設，擴展到面向區域的一種開發模式。

2.3 EOD核心定義：融合+一體+反哺

現階段被行業所接受的EOD定義，出自2020年生態環境部發布的《試點通知》：

“EOD模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。”

具體來看，EOD的定義包含三項核心要點。一是“融合”：肥瘦搭配，推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合。二是“一體”：一個市場主體統籌實施，將生態環境治理作為整體項目一體化推進，建設運維一體化實施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內力爭實現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

2.4 EOD生態分類：七大生態類型

結合目前已掌握的相關文獻研究，筆者發現相關政策中，尚未對EOD中“生態環境類型項目”分類進行闡述。筆者試圖通過三部委發布第一批EOD試點名錄進行研究，將其涉及的生態項目類型進行分類，以便為后續EOD項目研究提供基礎。

因此，EOD的生態環境類型分為七大類十五小類。其中，七大類為：水環境綜合治理、流域綜合治理、礦山修復、環境綜合治理、荒漠化治理、農村人居環境整治、固體廢物防治。

2.5 EOD產業分項：三項產業分類

不同于生態類型項目，產業項目的分類則有明確的官方界定。2021年生態環境部發布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，不僅對EOD項目的產業選擇原則進行描述，也對產業類項目進行界定，并明確其細分行業，表明生態環境部對產業的足夠重視。

其中，產業選擇原則強調“發展契合當地社會經濟發展實際、生態環境關聯度高、項目收益能力強的產業”。

而產業類項目包括三種，分別是生態產業開發、環境敏感型產業集聚區開發、清潔能源。其中，前者細分為生態農業、旅游、康養；中者細分為數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件；后者細分為“光伏+”、生物質能利用。

2.6 EOD投融模式：六種投融資模式

生態環境部發布《試點通知》，強調投融資模式創新，推動建立多元化生態環境治理投融資機制。并給出六種投融資模式，包含探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸。

03總結反思

3.1 頂層架構需協同：環境部快踩油門，資源部慢踩剎車

EOD試點推廣已經進入第三個年頭，梳理現有EOD相關系列政策文件，可知：大部分文件均由生態環境部牽頭、多部委持續跟進，國開行等國家政策性金融機構支持，但未見自然資源部的明確表態。這可能會對后續EOD落地產生潛在問題，如生態環境部已明確將砂石的特許經營權作為礦坑和流域EOD項目中的重要平衡資金來源，但砂石的所有權卻在自然資源部的管轄范疇。由此，可能形成一種特殊現象：在EOD這趟高速行駛的列車上，生態環境部快踩油門，而自然資源部可能在慢踩剎車。

因此，我們期待，國家后續還需要進一步完善頂層架構，避免自然資源所有權和使用權之間的分離，為EOD項目順利實施奠定更堅實的基礎。

3.2 轉化機制要探索：生態產業各自難，相互反哺路漫長

雖然《試點通知》提出，EOD模式中的生態治理項目和產業項目應“統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化”，但目前真正具備反哺能力的產業項目還未進入實現階段。

一是大多數產業培育周期較長，自身經營性收益難以預測、投資收益難以確保，故對生態項目的反哺具有較大不確定性；二是生態治理項目資金投入大，動輒數億甚至數十億，而能夠實現資金平衡的產業項目屈指可數。

因此，EOD項目要算好整體賬、長遠賬、綜合賬。既要考慮產業開發項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態環境質量改善的外部經濟性，更重要的是搭建好生態價值和經濟價值的相互轉化機制。

3.3 投融模式待創新：投融模式選項少，試點探索新模式

《試點通知》所提出的六大投融資模式，表明生態環境部用足現有投融資工具的期望。但是，上述六大模式存在一系列問題，實際可選項甚少。比如，政府債券和政府與社會資本合作是否屬于同一個層次的概念；再比如，組建投資運營公司是否屬于投融資模式。

此外，目前EOD項目回報機制尚不明確，上述六大模式能否實現“融投管退”的閉環要求，還未可知。因此，亟需通過試點項目的先行先試，尋找適合EOD閉環邏輯的新型投融資模式。

3.4 產業運營宜關注：工程主體需謹慎，產業運營要關注

值得注意的是，EOD定義中已明確提出“特色產業運營為支撐”的內容。而EOD項目要求生態項目與產業項目作為一個整體，由一個市場主體一體化實施，這就要求實施主體既懂工程，又懂后期產業布局與運營。

實施主體充分考慮前期工程投入與后期運營收益的一體化，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業，通過產業導入獲得運營收入，建立長效的反哺機制，真正形成后期產業經濟收入彌補前期公益性投入的一本賬。

因此，純工程性不參與運營的主體進入實施EOD，需要謹慎對待。

作者：賈博 祁星榮 劉曉斌 朱政 邊志偉

參考文獻

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編輯：趙利偉