近期，針對城市黑臭水體治理推進過程中遇到的掣肘——污水溢流導致的面源污染，清華大學環境學院及生態環境部水專項管理辦公室組織召開了“促進城市黑臭水體長治久安推動城市面源污染全面管控研討會”。會議邀請到北京建筑大學教授車伍、生態環保部環境規劃院水環境部主任王東、中規院北京公司生態市政院院長王家卓、清華大學環境學院教授王凱軍、清華大學環境學院副研究員劉艷臣等業內專家，及來自行業多家代表企業的決策力量，共話溢流污染的現狀問題及控制思路。前不久，E20水網固廢網發布了王凱軍對合流制溢流污染的思考，總結了我國在合流制溢流污染控制上亟待解決的五大問題，以及王家卓所分享的東京的合流制溢流污染控制經驗及對中國的啟示，今日特意發布系列第4篇——《車伍：美國合流制溢流污染控制經驗及借鑒思考》。

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背景

CSO(合流制溢流)是城市水環境治理繞不過去的坎。在近幾年黑臭水體治理、海綿城市建設過程，都會發現合流制溢流污染的嚴重程度及其對水環境的巨大影響，在管網提質增效三年行動方案中，也特別提到了CSO問題。

CSO溢流污染會導致城市水體水質的顯著下降。在不少城市的合流制排水區域，即使水質優良的河道，一場暴雨后即變身黑臭河道。通過以下照片可以直觀感受CSO污染問題的嚴重性。

既然繞不過去就要正視它、解決它。溢流污染并非僅發生在中國，不少發達國家都曾經遇到過類似問題，并通過長期的研究和工程實踐，嘗試用各種措施去解決這一問題。我們或許可以從美國的CSO控制經驗中得到啟發。

美國CSO治理經驗

美國有32個州、722個社區存在合流制排水系統，美國大部分的合流制系統位于東北部和五大湖地區，一些大型城市，如紐約、費城等合流制比例在60~70%以上。從上世紀六、七十年代開始，美國環境保護署(EPA)主導和推動CSO污染控制。從國家層面開展一系列工作，包括政策、法規、九項基本控制措施等技術導則以及長期專項規劃，來全面推動各城市對CSO的控制。整體取得良好的成效，一些典型城市如紐約、波特蘭，目前已分別能達到80%、96%以上的年溢流控制率，但不同地區也存在一定差異。

1. 投資特點

根據自2000年一直到2012年，美國CSO污染控制及其他水污染設施投資需求表可以看出美國CSO有以下幾個特點：

單位：億美元

投資大——CSO控制投資非常大，CSO控制投資超過雨水管理。如果單純的看待CSO與污水及管網設施的投資比例，美國高達1/4-1/2，中國這一項比例遠遠不及。

耗時長——上世紀七、八十年代起，已歷經數十年，且至今不少城市仍制定了未來二三十年的治理規劃。

艱巨性——從各城市走過的歷程和付出的代價，以及在過去幾十年CSO控制的長期規劃及相關工作基礎上，近年來又編制未來一、二十年新的規劃，表明該項工作的艱巨性，一些城市還需要數十億美元的投資。

2. 立法與政策

美國清潔水法(“Clean Water Act”)是美國水污染控制的基本法律，確定水污染控制的總體框架，建立NPDES排放許可體系。在NPEDS排放許可體系中，第一次將合流制溢流污染控制與分流制雨水徑流污染控制納入排放許可管控體系中。

在CSO控制方面，美國出臺大量技術指南、導則、規范標準等。且多是通過科學的模擬分析、技術經濟分析和長期規劃，是以長遠的目標和持續的努力，而不是三五年期限的短期計劃。

1989年，美國EPA發布國家CSO控制戰略(National CSO Control Strategy)，將CSO控制作為國家戰略推行。1994年，EPA發布CSO控制政策(CSO Control Policy)，進一步明確了CSO控制的具體要求，提出了9項基本合流制溢流污染控制措施，直到今天仍然沿用，具體如下：

這九項基本控制措施看似并不復雜，但能夠持之以恒地堅持并落到實處，鑒于中國城市合流制排水系統中存在的諸多突出問題，這九項基本控制措施具有極重要的借鑒意義。例如，強調充分利用排水系統的現有處理能力、最大限度的截流至污水處理廠處理、最大限度利用初級處理系統、管網作用。這與我國現在黑臭水體、海綿城市建設以及提質增效中越來越重視管網問題相吻合。

此外，美國EPA較早即要求各個城市做CSO長期控制規劃(計劃)，規劃內容包括：合流制系統特征及監測模擬、公眾參與、敏感區考慮、控制措施評估、效益分析、實施計劃、現有污水處理廠處理能力充分利用、實施時間表、建成后效果監測等。

3. 控制目標

美國分為基于“技術”和基于“水質”的兩類CSO控制目標：其中，基于“技術”的控制標準，一般為“溢流頻次”，“溢流總量削減率”;基于“水質”的控制標準，是基于受納水體TMDL的污染負荷削減要求。

對于溢流控制率和溢流次數，EPA一般要求不低于溢流頻次4-6次，85%溢流總量削減，各地根據實際情況確定。

4. 考慮不同地區控制策略的差異性

美國不同地區的CSO控制做法不是一刀切，而是根據每個地區每個城市特點，因地制宜采取CSO污染控制策略或分流制改造，也有“合改分”做得比較徹底的成功案例，例如丹佛，但也是在特定城市條件下經過長期的不懈努力。此外，還注重CSO污染控制子系統之間的協調建設

5. 從“灰色”向“灰/綠”結合的轉變，通過技術經濟分析優化決策

從傳統灰色做法向灰綠結合做法轉變，并通過技術經濟分析方法來做決策，這是新的趨勢。若完全靠灰色設施，改造難度和代價都很大。從圖中給出的一些典型城市的數據可見，各城市在灰/綠結合的CSO控制策略上發展并不平衡，總體上，美國在灰/綠設施相結合的決策方面應該也還處于發展的前期，在某些方面和我國近年來的做法類似。

美國典型城市CSO灰色與綠色設施規劃比例程熙，車伍，等. 美國合流制溢流控制規劃及其發展歷程剖析[J]. 中國給水排水，2017,33(6) :7-12

美國部分城市CSO治理案例

案例一：舊金山—SSIP(Sewer System Improvement Program)，灰色與綠色結合

舊金山的排水系統改造規劃時間很早，新的規劃目標是為進一步提升水質。從項目的字面上和其實施內容看，與我國正在實施的水環境治理和提質增效項目也有相似之處，只不過發展階段和具體的目標不同。舊金山進行了詳細的規劃，根據評估分析，如完全采用灰色的治理措施大約需要70億，把綠色手段加進去后，投資只需50億。可見，不同思路之間的投資差距顯著，可以提供給決策者一個量化數據。

舊金山CSO治理項目從六、七十年代美國重視合流制開始，到今天仍未做完，還在持續。為了這個新的規劃，從2005年開始，利用五年時間進行建模分析研究，做不同實施方案的技術經濟分析，又用了幾年來做評估和籌資，可見他們對這樣投資巨大的復雜工程項目認真仔細之程度和慎重。在國外，重大決策一般時間較長，更為縝密。因為項目投資規模及社會影響重大，一旦決策失誤，損失代價巨大。針對城市CSO的問題，美國前三十年做了很多工作，還在對未來三十年做規劃，這方面值得國內決策上的重視和借鑒。

案例二：費城——綠色投資占比最大的案例

費城對綠色方案和灰色方案進行量化數據對比，經比較選擇了較大比例的綠色方案。費城制定的規劃目標：85%的溢流總量控制率、25年內實現合流制區域34%不透水下墊面25.4mm降雨的徑流控制。為此，25年內要投資24億美元，其中GI(綠色基礎設施投資)比例69.5%，是美國同類項目中綠色投資占比最大的案例。

案例三：亞歷山德里亞——合改分規劃的適時調整

亞歷山德里亞合流制面積2.2km2只占6%，均在核心區，曾經于2005年制定了一項“合流制面積削減計劃”(ARP)，要求大規模的雨污分流改造。但截止到2014年，雨污分流改造由于施工及資金困難僅完成了0.057km2，每年仍有50~70次溢流。2016年開始調整規劃，修編原有CSO控制規劃，通過多種不同種類的技術措施比選，放棄完全雨污分流改造。

最終方案：建設1條0.6萬m3的調蓄隧道和1座1.1萬m3的調蓄池，并結合GI實施及局部雨污分流改造。GI投資占比4%，灰色設施為主要技術措施。

中美CSO控制情況對比及借鑒意義

我國與美國的CSO溢流污染控制概況對比如下：

按照時間節點，中美兩國從1965年到2017年CSO污染控制的重要法律法規及政策對比如下。從這個時間軸上的重要事件及節點，可以大致了解中美兩國在CSO控制策略上的發展過程及不同。概而論之，作為發展中國家，在過去幾十年中，我國在城市化方面取得巨大的進展，但在CSO控制領域，我國比美國晚了大約三十年左右。因此，可以理解我們今天所面臨的CSO問題的巨大挑戰和未來需要付出的艱巨努力。

具體而言，可以看到，我國行業內部近年來連續發布相關的規范標準，其中涉及到CSO的控制，但是這些規范標準的部分內容、設計方法和參數等還存在一些不足。包括不夠系統和清晰、設計方法有待完善、設計參數需要修正等。將兩國法律、法規及政策從主要內容和保障體系兩個維度來對比，可看到中美法規體系之間的差距。

如對于溢流控制率和溢流頻次，我國前些年發布的相關標準規范中尚無明確、合理的控制要求;CSO是否納入排放許可的做法，我國目前尚無規定;若考慮合流制在截留倍數下進入污水廠的水量、水質變化，污水處理廠在規模和工藝上如何合理地配套、以及污水廠的排放標準是否還繼續一律按照一級A或準四類進行要求，也需要重新考慮和論證。

關于CSO控制的頂層設計，我國已經逐步開展，但整體還有待提升。下一步，需要從法規體系方面加以突破，更具指導意義的系統性的技術指南、規范標準一定要出來，否則將難以有效指導各個城市開展工作，設計單位進行設計也會顯得盲目，難以確保工程實施的結果和效果。

在CSO治理思路上，我國前期一直主要在推行“合改分”，如國辦發[2013]23號文，提出力爭5年時間完成雨污分流改造。而在2015年以后，國家開始正視CSO問題，一些重要文件不再只簡單化提“合改分”，而轉變成兼顧對CSO控制的重視。關于雨污分流改造，中美兩國的措施情況對比如下。

我國也正在轉變以往一刀切式的“合改分”理念和路線。中國那么多條件各異的各類城市，未來城市合流制(也包括混流)改造及CSO控制這條路怎么走，每個地區每個城市可持續的路徑應該怎么走，這些問題必須有清晰的回答，否則會制約這龐大而復雜的系統工程的科學、有序地開展。

總結

CSO控制是一個國際性難題，必須進行科學的頂層設計，科學的規劃，可指導具體實施的技術指南、導則、規范標準，建立技術經濟分析方法優化實施方案和指導決策。現階段，應充分修復、維護和利用好現有的管網，充分挖掘和利用好污水處理設施，發揮其最大價值，合理確定截留倍數和處理廠的配套，合理制定雨季排放標準，最大程度削減整個排水系統的污染物排放量。建議目前各地合理確定溢流頻次指標作為CSO控制目標，污染物總量削減作為整個系統的控制目標，做好頂層設計和規劃，明確近遠實施步驟和資金安排，并將CSO控制與海綿城市建設、黑臭水體治理、廠網提質增效等統籌協調。

CSO控制是一項投資大、時間長的大工程，但對于水環境改善至關重要。前路漫漫，道阻且長，行則將至，做則必成!

編輯：陳偉浩