近年來，伴隨城市環境服務市場的日趨飽和及競爭加劇，縣域環保作為我國環保領域的巨大“下沉市場”而備受關注。但由于縣域場景下的規模、技術、財政、管理等瓶頸一直未能取得突破，縣域環保市場一直并未得到大發展。而這反映到結果上，就是縣域環境表現差強人意。

概念厘清：縣域=以縣城為中心+廣袤的農村腹地，本文以縣城環保為主要探討對象。

縣城按照人口密度及經濟發展水平等又可分為三六九等，其中縣級市由于經濟較強(例如全國百強縣中76%均為縣級市)，不屬于本文探討范疇。

縣城背景：郡縣治，天下安

古人講，郡縣制，天下安。從秦朝統一以來的2000多年里，縣作為我國管理的基礎單元，一直都扮演著重要角色。

從數據上來講，2019年我國縣及縣級市GDP體量為38萬億，占全國GDP的近40%。縣城和縣級市城區常住人口2.4億，占全國城鎮常住人口的近30%。可見縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間，是城鎮體系的重要一環，也是城鄉融合發展的關鍵紐帶。

近年來，伴隨城市環境服務市場的日趨飽和及競爭加劇，縣域環保作為我國環保領域的巨大“下沉市場”而備受關注。但由于縣域場景下的規模、技術、財政、管理等瓶頸一直未能取得突破，縣域環保市場一直并未得到大發展。而這反映到結果上，就是縣域環境表現差強人意。

疫情加速下的環保機遇

2020年新冠肺炎疫情爆發，即直接暴露出縣城公共衛生與人居環境等方面的短板。今年5月，國家發改委《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》提出聚力推進17項建設任務，其中3項均圍繞環境衛生設施，包括垃圾、污水、公共廁所，并優先支持醫廢集中處置設施建設。

1.120縣分區分類推進、強化示范帶動。

從《通知》來看，國家此次以發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求，選擇了120個縣開展縣城新型城鎮化建設示范工作。

具體而言，以長三角、珠三角為主，總計58個縣，同時特別考慮此次疫情對湖北的影響，其中湖北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省中各取10個縣城，占到了總數的42%。西部和東北31個，其中邊境城市5個。從區位看，中心城市周邊和有關省份初步編制完成的9個都市圈規劃內的縣城為81個，占示范數量的68%。

《通知》提出省發改革委要制定本省份落實方案，指導縣城制定示范方案，而各市縣要加快開展項目謀劃與儲備。

2.資金：中央預算+地方專項債+抗疫特別國債+專項企業債

在配套政策上，《通知》提出一方面加大財政資金支持。堅持“資金跟著項目走”，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣域環保主要通過地方財政予以投入，符合條件的可通過中央預算內投資予以支持，此外還可安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

另一方面吸引社會資本投入。設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融或國家城鄉融合發展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。

同時加大加強建設用地支撐，注重盤活存量建設用地和低效土地，優先用于補短板項目。

發展瓶頸

那在這樣的政策加持下，縣域環保的春天到來了么?縣域環保市場的發展還面臨哪些瓶頸?

1.規模小，小型集中處置及就地處置技術匱乏

據筆者測算，不考慮縣級市的情況下，我國縣城人口普遍較少，平均戶籍人口約44萬人，平均城鎮常住人口規模約15萬人。由于縣城以生活污染源為主，人口少則直接導致生活源污染規模較小，以及公共環境設施投資投資成本高，使用效率低，缺少規模效應。

(1)醫廢產量多為1-3t/d，多次轉運風險大

以《通知》要求優先處理的醫廢為例，根據《醫療機構廢棄物綜合治理工作方案》，各省份全面摸查醫廢集中處置設施建設情況，2020年底前實現每個地級以上城市至少建成1個符合運行要求的醫廢集中處置設施;到2022年6月底，實現每個縣(市)都建成醫廢收集轉運處置體系。

但以當年病床使用率80%、每病床每天產生0.8kg醫廢計算，此次選取的120個示范縣醫廢產量多數均在1-3t/d范圍。

顯然建設集中處置并不劃算。因此，國家也在鼓勵醫廢移動處置設施和預處理設施，為偏遠基層提供就地處置服務。

盡管已有類似企業在開展探索(例如浙江微盾引進意大利NEWSTER的摩擦熱處理醫廢就地處置技術，計劃總投資200億在杭州生產設備，開展運營服務)，但目前業界尚無成熟案例及模式。好在量小，通過二次乃至三次轉運成本不高，但多次轉運帶來的風險則又不容忽視。

(2)生活垃圾：75%的縣城<190t，填埋難維繼，焚燒不經濟

傳統而言，縣城垃圾一埋了之。據2017中國城鄉統計年鑒，2017年我國縣城共有1300座垃圾處置場/廠，其中以填埋為主，達1198座，占比92%，少量焚燒及其他，分別占比5%及3%。縣城垃圾總處理能力為24.55萬噸，其中填埋占比84%，焚燒及其他分別占比14%及3%。

但近年來受國家政策抑制+鄰避效應等影響，同時考慮已有填埋場初步滿足當前縣域垃圾處置需求這一大背景，我國新建填埋場逐年降低， 2017 年填埋場增速僅為 1%。

然而如果采用目前最成熟的焚燒模式，其規模又不夠。按照常住人口/戶籍人口系數為 85%，城鎮人口/常住人口系數為 40%推測垃圾產量，我國 75%的縣城(約1100 個)生活垃圾產量<190 噸/天，遠低于300t/d的焚燒門檻。

然而，要想以生活垃圾的體量要想套用醫廢的多次轉運模式，其收運賬又難以再算得過來。

在上述焚燒無力，同時填埋場的逐漸飽和及封場，及新建填埋場面臨阻力的情況下，縣域垃圾處置成為難題!市場上急需經濟成熟的縣域垃圾處置技術。

據筆者觀察，盡管市場上有諸多企業在探索，但市場上目前仍未出現成熟、經濟的縣域垃圾處置技術。即使作為全國唯一“無廢城市”的縣城代表，福建省光澤縣給出的最新方案也只是投資1個億進行生活垃圾填埋場的改擴建!

當然，這并不是說填埋就一定不好，在當前目前尚沒有合適技術的前提下，擁有足夠土地及環境承載力的地方自然可將填埋作為一項現實折中選擇。要知道，在美國可是大把大把的填埋場(2017年52%的垃圾為填埋)，而澳洲目前更是也還沒有一家垃圾焚燒廠投入運營。

2.管理：熟人社會下的管理粗放與人才匱乏

傳統上，一方面縣城作為典型的熟人社會，人情大于規則與流程，管制約束寬松，同時面對專業的環保細分領域，政府監管人才匱乏，尤其是相關基層崗位。另一方面，縣域本土環保產業受地域條件的制約，人才招聘及留用難度大。具體而言，

(1)污水處理：所有的城市病在縣城都會被放大

據中國城鄉建設統計年鑒，我國1537個縣城擁有1513個污水廠(縣城數據差異為部分縣城撤縣設區)，基本實現了“縣縣有污水處理廠”的目標，縣城污水處理率在2017年即達到90%，提前三年即完成十三五的85%規劃目標。

然而漂亮數據的背后，縣城污水處理卻仍面臨諸多問題。包括：

由于污水處理收費不足以覆蓋污水廠運營費，地方政府拖欠費用，污水處理廠低負荷運行乃至曬太陽(著名的如哈爾濱市拖欠清華同方污水處理費一億多，政府賣廠抵押事件);

政府資金不到位又為企業偷工減料、超標排放等埋下伏筆;

重廠輕網，配套管網建設滯后，雨污不分，污水廠吃不飽，實際污水處理率低。例如生態環保部環境規劃院水環境部王東主任以進水COD濃度進行校核，全國污水處理率僅為58%~71%，遠低于表面統計數據的90%。

當然，上述問題在城市污水處理廠也有屢見報端，但在縣城層面，這些問題都因為縣域政府的財政、管理、城市建設等問題而被進一步顯著放大。

例如2017年我國縣城排水管網密度僅為9.56km/km2，大幅小于城市的11.2km/km2，相比于美國的15km/km2，日本的25km/km2，更是有較大差距。這背后即是縣城的城中村、老舊城區和城鄉接合部生活污水收集處理、部分鄉鎮企業的污水直排等更為明顯。

好在2019年住建部等三部委印發《關于印發城鎮污水處理提質增效三年行動方案2019—2021年)》正在試圖解決上述問題。

(2)餐廚+污泥+建筑垃圾+再生資源：前端收集的挑戰VS產業園的沖動

近年來，國家對固廢整體的重視開始外溢至縣城領域。傳統上不受重視的餐廚垃圾、污泥、建筑垃圾、再生資源開始進入現場政府管理視野。

由于這類固廢普遍具有一定資源屬性，且單體規模小，具備一定協同處理前景，這就直接引導企業朝著固廢產業園等協同綜合處置方向去發展(例如中持肥城畜禽污染物治理與綜合利用項目建立收集、轉化、應用三級網絡，日處理肥城市糞便60噸,果蔬垃圾70噸，秸稈20噸，產生生物天然氣5000立方米，沼液80方，有機肥20噸，如下圖)。然而，這就對固廢的前端合規收集提出了極大挑戰，會涉及對現有利益格局的打破、跨部門的溝通、政府的精細管理等等，從當前來看，在縣域管理層面實現難度較大。

好消息是，近年來，一方面上級對縣城績效管理趨于嚴格，例如《通知》中提出的四嚴防(嚴防大水漫灌、半拉子工程、大拆大建、貪大求洋)，另一方面，市場由于競爭激烈，大型環保企業開始市場下沉，這為縣域環境治理提供了必要的技術、資金、及管理支持。從這兩個角度層面，縣域的管理問題或迎來一定改善。

3.財政：長期運營仍依賴地方財政，80%縣公共預算收入<20億

當然，最核心的或許還是地方經費來源問題。有了錢，就會有資源往技術與管理涌入，從而帶來整體情況的改善。

縣城窮得有多明顯，以至于筆者想再用數據來支撐這一觀點都略顯多余。據《2017中國縣域統計年鑒》，2016年我國1544個縣中，80%的縣一般公共預算收入少于20億。

而除了自身造血能力不足，縣城市場還面臨著融資渠道狹窄的問題。例如從2017年我國市政公用設施建設固定資產投資資金來源看，我國縣城市政公用設施建設固定資產投資在貸款上顯著小于城市。即使考慮縣城服務人口為城市的1/6，但縣城獲得貸款額度卻僅為城市的1/13。當然，融資渠道狹窄的底層原因也與縣城自身造血能力不足有關。

而此處《通知》中，盡管發改委提出要以財政實力較強為選擇依據，但具體來看，此次入選縣城在財政實力上，并沒有完全走經濟實力的路線，而是很好地在各類收入層次的縣城中均有選取代表(上上圖)，這得益于示范項目的專項資金及政策托底，例如地方專項債、抗疫特別國債、新型城鎮化建設專項企業債券等。

根據全國人大常委會公布《關于 2019 年中央和地方預算執行與 2020 年中央和地方預算草案的報告》，明確 2020 年安排抗疫特別國債 1 萬億元，地方政府專項債券 3.75 萬億元。按照已發占比推測，今年環保專項債總額度有望達到5000億元。抗疫特別國債方面則直接涉及部分醫廢項目。

最新發布的《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引(征求意見稿)》則提出通過允許企業發行企業債，以支持市政公用設施數字化建設項目。

值得注意的是，盡管組織了中央資金或債券等多種資金來源，但這主要還是在解決部分項目當期固定資產的投資，縣城環境質量的有效改善則直接依賴于這類項目的長期合規穩定運營。而這對地方政府的長期財政支付能力提出了較大的挑戰。

未來：道阻且長下的探索與1500余個縣城的想象

由上可見，企業掘金縣域環保市場仍面臨不少挑戰。盡管當前市面上，出現了少數企業在部分縣城特定細分領域的成功案例，但這通常與特定的企業、技術及管理、服務細分領域、服務區域、商業模式、乃至上級重視程度和政商關系等有直接關系，尚難以形成可復制可推廣的模式，也并不具備在有限資金下解決縣域整體環境問題的能力。

伴隨我國經濟進入新常態，縣城在我國經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化等方面愈加重要，近年來推行的“擴權強縣”改革與省管縣即是這一時代注腳。而縣城環境衛生的改善，將對適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深起到重要支撐作用，因此縣城環保地位將日益重要。

考慮到縣域環保的核心矛盾在于錢的問題，而短期縣城地方財政又難有大的起色，從個人理解而言，未來縣域環境的整體改善或許依賴于：

1)是否能探索出經濟可行的就地化處置技術+智慧聯網監管技術，符合監管，同時減少清運成本;

2)是能否探索出縣域綜合環保服務，通過整體規劃，避免冗余浪費+打包服務壓縮成本，提升績效，例如水環境領域的“廠管河”一體化項目，或者固廢領域的靜脈產業園模式等，乃至水氣固的整體打包，但企業對接界面多、技術儲備及內外部跨部門協調要求高;

3)是能否探索出文旅生態+縣域環保模式，通過環境改善提升生態文明附加值，帶動旅游或特色小鎮等增值產業，但對企業政商關系、區域自身屬性及頂層設計要求高;

對于此次的120城示范項目，我想，發改是希望通過專項資金及政策的助力，去撕開縣域環保困局的一道口子。通過引導企業在不同類別縣城領域進行技術、商業模式等方面的探索，同時也通過暴露部分縣域管理上的問題實現倒逼改革，多方推進，最終尋找一條可復制可推廣的模式。

這對于希望掘金縣域環保市場的企業而言，無疑是一個絕佳機會，于業界而言，也令人充滿期待。畢竟，一方面是道阻且長的縣域環保市場，另一方面是我國1500余個縣城帶來的市場空間想象。

且看這波弄潮兒蹚出一條大道吧!

編輯：陳偉浩