制度源于實(shí)踐更要回歸于實(shí)踐，只有在不斷深化落實(shí)和基層實(shí)踐中，河長(zhǎng)制才有生命力和長(zhǎng)效性。而制度的實(shí)踐需要落實(shí)具體工作，建立完善的實(shí)施體系。在一個(gè)目標(biāo)、六個(gè)統(tǒng)籌的主干下，以三個(gè)支撐來(lái)固定各個(gè)繩頭，規(guī)范各個(gè)部門，利用河長(zhǎng)制擰成一股繩，構(gòu)建起1+6+3的河長(zhǎng)制系統(tǒng)實(shí)踐框架。從行政領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下的九龍分治變成行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制下的九龍共治，各個(gè)部門的工作依舊存在，只是利用河長(zhǎng)制將這些工作編織在一起，形成系統(tǒng)的作戰(zhàn)地圖。

1、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一方向

目標(biāo)一致是動(dòng)力

各省落實(shí)河長(zhǎng)制工作的主線可能不同，有的關(guān)注水質(zhì)有的關(guān)注水量，城市化率高的地方可能更專注人居水環(huán)境、雨污分流、城市內(nèi)澇、供水及污染防治等。盡管工作主線側(cè)重以及階段性目標(biāo)不同，但在頂層統(tǒng)一目標(biāo)(實(shí)現(xiàn)河道水環(huán)境、水生態(tài)、水資源的系統(tǒng)治理)之下，河長(zhǎng)制的工作方向和思路是一致的。

小目標(biāo)要服從大目標(biāo)

部門小目標(biāo)要服從大目標(biāo)。在與水有關(guān)的問(wèn)題上各個(gè)部門的任務(wù)和目標(biāo)是有差異的，對(duì)水環(huán)境、水生態(tài)、水資源的側(cè)重也不同。河長(zhǎng)制的落實(shí)需要建立在統(tǒng)一的目標(biāo)基礎(chǔ)之上，以目標(biāo)驅(qū)動(dòng)落實(shí)，并且圍繞目標(biāo)達(dá)成的條件去分析驅(qū)動(dòng)因素。

區(qū)域小目標(biāo)要服從流域大目標(biāo)。從公眾群體、部門機(jī)構(gòu)、不同產(chǎn)業(yè)的視角來(lái)看待水的問(wèn)題，各方面的目標(biāo)和訴求也不相同，特別是在跨區(qū)域和跨流域的問(wèn)題上，各方都要以更大的視角來(lái)看待問(wèn)題，思路要有所轉(zhuǎn)變。就河長(zhǎng)制而言，在統(tǒng)一的目標(biāo)上區(qū)域小目標(biāo)應(yīng)該服從流域的大目標(biāo)。以長(zhǎng)江大保護(hù)為例，長(zhǎng)江流經(jīng)的行政區(qū)域很多又有很大縱深，就需要各個(gè)區(qū)域以長(zhǎng)江流域的大目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)來(lái)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌長(zhǎng)江流域的發(fā)展與保護(hù)。

單一目標(biāo)要服從系統(tǒng)目標(biāo)

就河長(zhǎng)制落實(shí)的總體目標(biāo)而言，是實(shí)現(xiàn)水環(huán)境、水生態(tài)、水資源的系統(tǒng)治理，而這“三水”的系統(tǒng)治理包括很多方面，每一個(gè)都有自己的階段性目標(biāo)和區(qū)域治理重點(diǎn)目標(biāo)，單一目標(biāo)是統(tǒng)一目標(biāo)的組成，服務(wù)并服從于系統(tǒng)目標(biāo)。在此要求下，單一目標(biāo)所分解并涉及的各個(gè)管理部門，其目標(biāo)也應(yīng)該服從于河長(zhǎng)制落實(shí)的系統(tǒng)目標(biāo)。

2、以六個(gè)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理

統(tǒng)籌規(guī)劃

河道的治理與水環(huán)境管理是系統(tǒng)性工作，出現(xiàn)問(wèn)題也是各個(gè)方面因素疊加所導(dǎo)致的，解決一個(gè)問(wèn)題可能要考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、建成區(qū)、道路、水利等各項(xiàng)工作的聯(lián)動(dòng)，在各部門分頭推進(jìn)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，河長(zhǎng)制的作用就是將與水有關(guān)的各項(xiàng)工作進(jìn)行頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌，讓分散的治水管水工作有一個(gè)成體系的規(guī)劃和分工。

河流水環(huán)境的治理以及系統(tǒng)恢復(fù)自然水生態(tài)的過(guò)程，需要各個(gè)管理領(lǐng)域的協(xié)同。在做區(qū)域規(guī)劃時(shí)要實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)同、多規(guī)合一，在統(tǒng)一的目標(biāo)下系統(tǒng)梳理規(guī)劃任務(wù)與分工，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、水利、城建、道路、資源、住建、產(chǎn)業(yè)等各方規(guī)劃的協(xié)同合一，形成一個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制，讓系統(tǒng)規(guī)劃成為系統(tǒng)治理的前提和基礎(chǔ)。只有做好統(tǒng)籌規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，才能從根本上解決河道治理反復(fù)的問(wèn)題，解決各個(gè)部門在涉水工作責(zé)任落實(shí)不到位的問(wèn)題。

統(tǒng)籌工程

河道水環(huán)境的施治要考慮上下游、干支流、岸上下、河雨水等各因素的協(xié)同治理。統(tǒng)籌工程是在明確河道治理目標(biāo)的前提下，正確理解和落實(shí)“一河一策”。同時(shí)，在追求效果一致的基礎(chǔ)上，避免各部門為達(dá)成各自的目標(biāo)，一次效果不到位再反復(fù)施工的情況，杜絕水利鋪完環(huán)保挖，環(huán)保鋪完住建挖的反復(fù)施工。

效果導(dǎo)向是落實(shí)河道治理工程的關(guān)鍵。河道治理的工程項(xiàng)目無(wú)論是PPP模式，還是地方招標(biāo)采購(gòu)的EPC模式，如果沒(méi)有制定圍繞治理效果的目標(biāo)考核體系，就會(huì)導(dǎo)致重工程而輕運(yùn)營(yíng)效果，為了工程而工程，使水環(huán)境治理工作變成水利工程的集中釋放。要轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч麑?dǎo)向而非工程導(dǎo)向的統(tǒng)籌治理有難點(diǎn)，政府對(duì)工程有一套既定的價(jià)格核算體系，導(dǎo)致新技術(shù)進(jìn)入水環(huán)境治理項(xiàng)目有難度，市場(chǎng)上真正能解決問(wèn)題的創(chuàng)新型技術(shù)公司難以被調(diào)動(dòng)起來(lái)。要解決這樣的問(wèn)題，需要轉(zhuǎn)變思路，將原來(lái)購(gòu)買工程服務(wù)的思路轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買治理效果服務(wù)，只對(duì)治理達(dá)到預(yù)期效果的工程及運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行付費(fèi)，如未達(dá)到效果，則應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的處罰。只有這樣才能使一些沒(méi)有技術(shù)含量的項(xiàng)目無(wú)處遁形，使真正能夠提供效果服務(wù)的企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

統(tǒng)籌運(yùn)維

河流的管理運(yùn)維是河道施治之后的長(zhǎng)效保持，統(tǒng)籌運(yùn)維既要考慮到運(yùn)營(yíng)維護(hù)的人員、財(cái)權(quán)、事權(quán)問(wèn)題，又要統(tǒng)一運(yùn)維效果的考核目標(biāo)。

河道水環(huán)境的運(yùn)維有兩類目標(biāo)：一是水質(zhì)定量達(dá)標(biāo)的指標(biāo);二是人民對(duì)治理效果的感知指標(biāo)。在水環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)提升的基礎(chǔ)上，更多追求的是水質(zhì)清澈、河道周邊環(huán)境更生態(tài)、可感知的人民體驗(yàn)指標(biāo)，這是深化落實(shí)河長(zhǎng)制最終要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效保持的運(yùn)維效果。各個(gè)區(qū)域應(yīng)該根據(jù)不同河道的水環(huán)境基礎(chǔ)制定階段性目標(biāo)，每個(gè)階段的治理任務(wù)應(yīng)該根據(jù)運(yùn)維改善的程度進(jìn)行劃分，最終實(shí)現(xiàn)治理效果的階段性改變。不同層面的河道運(yùn)維的側(cè)重不同，污染相對(duì)嚴(yán)重的建成區(qū)河道以監(jiān)測(cè)水質(zhì)指標(biāo)達(dá)標(biāo)為主，而污染較少的村鎮(zhèn)級(jí)河道考核重點(diǎn)應(yīng)更關(guān)注水質(zhì)清澈、生態(tài)多樣。

統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)

作為重要的驅(qū)動(dòng)因素，資金的統(tǒng)籌是深化落實(shí)河長(zhǎng)制工作的核心之一。水利、環(huán)保等部門在系統(tǒng)治理的財(cái)政經(jīng)費(fèi)上，該有多少還是多少，但在使用過(guò)程中要由河長(zhǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，落實(shí)到具體項(xiàng)目上財(cái)政經(jīng)費(fèi)的出口還是各個(gè)部門。統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)是指讓分散在各個(gè)部門的資金在使用上發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，達(dá)到系統(tǒng)優(yōu)化的效果，從而激活存量資金的作用。同時(shí)，對(duì)新增的系統(tǒng)治理規(guī)劃資金也起到引導(dǎo)與調(diào)動(dòng)的作用。

在協(xié)同財(cái)權(quán)的問(wèn)題上，各級(jí)河長(zhǎng)在河道治理方面的投入權(quán)力不等，省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等河長(zhǎng)有不同的財(cái)權(quán)，在自管河道治理上有資金使用和調(diào)度權(quán)，但街道、鄉(xiāng)村沒(méi)有專項(xiàng)財(cái)政資金可用，村級(jí)河長(zhǎng)只能反饋問(wèn)題，協(xié)調(diào)解決，面臨重大水利工程項(xiàng)目的時(shí)候需要上級(jí)財(cái)政的支持。財(cái)政的協(xié)同統(tǒng)籌可以考慮“專項(xiàng)引導(dǎo)資金”和“部門關(guān)聯(lián)資金”相協(xié)同的方式。比如統(tǒng)籌管理使用環(huán)保、水利、住建等部門與治水關(guān)聯(lián)的資金，政府投資設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)資金，設(shè)置利益轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與河流的水環(huán)境治理。

編輯：徐冰冰