正值2018年第六·五世界環(huán)境日，本期主題——“美麗中國(guó)，我是行動(dòng)者”，這行動(dòng)者中，環(huán)境產(chǎn)業(yè)主體是中堅(jiān)力量之一。這些年，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，環(huán)境產(chǎn)業(yè)在實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展的同時(shí)也伴隨著成長(zhǎng)陣痛。不久前，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤、研究員李曼曼受生態(tài)環(huán)境部主管的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志之邀，為其六五特刊撰文，文章通過(guò)政策梳理和環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格分析，以期探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可能存在的隱憂(yōu)，并給出了未來(lái)實(shí)現(xiàn)突破的建議，該文刊載于《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》總第225-226期，在此，中國(guó)水網(wǎng)也謹(jǐn)以此文獻(xiàn)禮六五世界環(huán)境日，祝福產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)逐漸步入了黃金期，其發(fā)展的分水嶺就在黨的十八大以后。當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視并不代表環(huán)保產(chǎn)業(yè)就會(huì)健康發(fā)展。本文在回顧環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的同時(shí)，對(duì)其存在的問(wèn)題及前景做了些探討。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展得益于政策釋放的紅利

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)將進(jìn)入環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)的轉(zhuǎn)折期，生態(tài)環(huán)保被高度重視。相對(duì)應(yīng)的是，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)。

黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)于政策驅(qū)動(dòng)型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)是一大利好。我們不妨看一組數(shù)據(jù)，根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心觀(guān)察，2012年底，環(huán)保類(lèi)上市公司僅有54家，營(yíng)業(yè)收入大約為750億元，而2017年底，環(huán)保類(lèi)上市公司數(shù)量達(dá)到85家，營(yíng)業(yè)收入增至2500億元，年均增長(zhǎng)幅度接近30%。

我們梳理總結(jié)了黨的十八大以來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要政策，并將這些政策從需求端、供給端和交易端等進(jìn)行歸類(lèi)分析。這些政策是直接推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的源動(dòng)力，了解政策對(duì)分析環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有重要意義。

表1 十八大以來(lái)重要環(huán)境政策梳理

圖1 從需求端、供給端和交易端等進(jìn)行歸類(lèi)分析

從需求端來(lái)看，三大行動(dòng)計(jì)劃陸續(xù)發(fā)布，以解決突出問(wèn)題為導(dǎo)向，以效果指標(biāo)取代工程規(guī)劃，釋放了巨大的環(huán)境治理需求;“史上最嚴(yán)環(huán)保法”最核心的突破是落實(shí)了地方政府的環(huán)境責(zé)任;同時(shí)，作為長(zhǎng)效機(jī)制的環(huán)境管理體制改革也與系列環(huán)保督察行動(dòng)一起同步推進(jìn)，地方政府履行環(huán)境責(zé)任的壓力巨大。上述改革結(jié)合“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃所指明的方向，釋放了巨大的環(huán)境治理服務(wù)投資需求。

從交易端來(lái)看，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確指出，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，在修明渠、堵暗道的基本原則下，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。其中，“水十條”等帶來(lái)的大量環(huán)境治理需求多以PPP模式推進(jìn)，但PPP的快速推進(jìn)也帶來(lái)了工程化、融資債務(wù)化和邊界泛化等問(wèn)題，所以去年國(guó)家連續(xù)印發(fā)文件旨在規(guī)范PPP發(fā)展。需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)范PPP所要求的注重績(jī)效考核與環(huán)境治理的效果導(dǎo)向不謀而合。

從供給端來(lái)看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在政策驅(qū)動(dòng)的“沃土”中前行，改革大勢(shì)下市場(chǎng)化方向明晰。宏觀(guān)環(huán)境下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入深水區(qū)，“三去一降一補(bǔ)”成為改革重點(diǎn)，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一迎來(lái)發(fā)展契機(jī)。《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)主體的意見(jiàn)》等政策發(fā)布，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。

從投融資機(jī)制來(lái)看，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的是地方政府投融資模式的調(diào)整。為配合《預(yù)算法》實(shí)施，2014年以來(lái)多項(xiàng)涉及地方融資和預(yù)算管理的文件出臺(tái)，傳統(tǒng)的地方政府投融資平臺(tái)模式宣告終結(jié)，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需融資一定比例轉(zhuǎn)而通過(guò)PPP和混合所有制的方式引入社會(huì)資本來(lái)盤(pán)活，遠(yuǎn)超出之前特許經(jīng)營(yíng)的范圍。

值得注意的是，還有一系列相關(guān)資本市場(chǎng)的改革如資管新規(guī)、IPO從嚴(yán)審核，均會(huì)對(duì)環(huán)保企業(yè)產(chǎn)生影響。此外，作為從根本上解決地方政府環(huán)境治理資金來(lái)源的改革措施，中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)分配的調(diào)整及環(huán)境公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制的完善，均得到了國(guó)家層面的明確，但具體措施尚在探索之中，各地落實(shí)中央要求的完善全成本環(huán)境價(jià)格機(jī)制的實(shí)際舉措還不多。

通過(guò)對(duì)這一系列政策的分析我們可以看出，頂層設(shè)計(jì)層面，生態(tài)文明建設(shè)的方向已經(jīng)明確，部分實(shí)現(xiàn)路徑卻尚在摸索中;環(huán)保監(jiān)管體系作為重中之重在建設(shè)之中，系列督察行動(dòng)和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)相輔相成有序推進(jìn)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在政府職能統(tǒng)籌整合上走出了很大的一步，管理職能交叉的問(wèn)題得到了一定程度解決。此外碳排放等泛環(huán)境成本外部化和綠色金融體系等相對(duì)前沿的改革進(jìn)展尚在前期探索中。

九宮格中的細(xì)分領(lǐng)域

對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身而言，其甲方性質(zhì)和商業(yè)模式不同，統(tǒng)一分析往往很難得出有效結(jié)論，因此筆者四年前提出了“九宮格”(針對(duì)環(huán)境治理服務(wù))，除了噪聲、核輻射等相對(duì)小眾的市場(chǎng)，絕大部分環(huán)境治理服務(wù)都可放入其中討論。

圖2 九宮格分類(lèi)法

這里簡(jiǎn)單介紹其分維度基本原則：污染介質(zhì)走向分為水固氣三個(gè)主要類(lèi)型，“流動(dòng)性”不同是其主要特征。流動(dòng)性越好(如大氣)，治理需求越急迫，但自然修復(fù)能力也越強(qiáng)，反之則可以推遲治理以預(yù)防為主(如土壤)。縱軸服務(wù)對(duì)象不同決定了交易模式的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)。服務(wù)于工業(yè)企業(yè)的大部分屬于純商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，服務(wù)于市政基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境修復(fù)的甲方均為政府，而前者環(huán)保服務(wù)處理的是當(dāng)期污染且有明確的付費(fèi)責(zé)任主體(存在價(jià)格機(jī)制完善的基礎(chǔ))，后者則針對(duì)存量污染或者環(huán)境容量不足帶來(lái)的環(huán)境修復(fù)，難以找到付費(fèi)來(lái)源，往往只能依托財(cái)政稅收均攤。

編輯：徐冰冰