近幾年，國家高度重視環保，給中國的環保產業帶來了利好;而同時，PPP也成為地方政府基礎設施建設和公共服務市場化改革的重要方向。兩個方向相疊加，帶來了PPP模式下環保產業的大發展，大部分環保類上市公司的新增業績中，PPP都占了相當大的比重，也吸引了資本市場的高度關注。

但是，2017年下半年以來，PPP進入規范季，很多人不了解中國國情下PPP的發展邏輯，會對這幾年的曲折波動感到迷惑。去年，E20環境平臺研究院執行院長薛濤受邀在財經媒體做了五期的講解，在財經V課播出。這是第一期，希望能對大家理解中國國情下的PPP歷史和發展軌跡有所幫助。

薛濤曾在2017年財經年刊中撰文《當環保產業遇到PPP》，對環保領域PPP的發展以及對環保產業的影響進行了概述盤點。他認為，在環保產業的黃金期仍在持續的背景下，政府在環保治理中涉及公共服務的外部化過程也不會減弱，這些都意味著PPP的市場機會將持續增長。

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中國式PPP的三個階段

薛濤認為，PPP在中國有三個發展階段。第一階段，國家計委推動了包括來賓B電廠在內的六個示范項目。來賓B電廠，是中國式PPP最早為大家所熟知的成功項目。

第二階段，住建部于2004年頒布126號文，在市政基礎設施的六個領域全面推行了特許經營，這是PPP在中國落地的最成功的領域，包括供水、燃氣、供暖、污水、垃圾和公交等。

第三階段，財政部所發起的新一輪PPP，即PPP的2.0時代。PPP一詞為大眾以及資本市場所熟知，也是來自于這一階段重要的開端文件，2014年財政部所發布的43號文。

影響PPP發展的三大關系

“回溯中國PPP的發展歷程，實際上有一些問題值得深思，比如早期的示范項目為何沒能全面推廣復制?”薛濤說，這些問題的根本，是受到了三大特殊關系的影響,這也是中國式PPP的重要發展邏輯。

第一，央地關系。

央地關系，就是中央和地方政府財權事權的分配。薛濤認為，在影響PPP的三大關系中，央地關系直接決定了PPP在中國落地的主戰場，是地方政府的財權事權范圍。

以來賓B電廠為例，它作為第一個最為成功的PPP示范項目，緣何未能在全國鋪開?薛濤認為，背后的主要原因來自央地關系的差異性。

當時在一些特殊領域，比如供電、通信、鐵路等，雖然同屬于公共服務范疇，但均需要在全國范圍內統籌布局規劃，并非完全開放的市場，因此這類服務是由央企來提供，而沒有廣泛發展PPP。與之相反，地方政府所控制的公共服務領域，由于地域分割，實力相對弱小，社會資本就更有機會參與其中。

除此之外，在中國的央地關系中，中央政府需要管控和擔保地方政府的各項行為。這一特點也極大影響了PPP在中國的發展。

薛濤表示，在這一關系下，對于地方政府的負債舉債和融資行為，中央政府有責任去擔保和約束。在以往，地方政府是以傳統的投融資平臺方式進行融資，也導致了地方政府債務系統性風險增加。但是，在提供公共服務上，PPP模式在央地特殊關系中具備了發展的新功能，承擔了融資新工具。

具體而言，“PPP模式可以說是對傳統投融資體制的改進升級，”薛濤說，PPP通過吸引外部企業，以政府和社會資本合作的方式，對依托地方財政擔保的傳統投融資機制有著極大的補充和創新。

第二，部委關系。

“九龍治水”在行政管理中較為常見，但這種關系對中國PPP發展有深遠影響。薛濤舉例稱，就某一具體項目，由于各部委間存在專業視角的不同以及管理上的沖突，就容易導致項目從管理到落地執行的全過程中出現一些問題。

2.0階段的PPP，是由國家發改委和財政部爭相推動，兩部委對PPP均有一定的管轄權，優勢上各有千秋。發改委負責項目的立項、建設管理、工程質量和招標基本程序等管理。財政部則對項目財政的補貼、地方債務控制、項目長周期內財政方面的保障，有著重要話語權。在薛濤看來，PPP的未來大勢，離不開兩部委的通力協作。

此外，由于PPP關涉具體行業領域，還會有其他行業主管部委參與其中。比如在市政供給排水領域有住建系統，涉及交通領域會有交通部門。因此，如果要介入PPP領域，需要理順各部門之間的關系。

第三，所有制關系。

薛濤表示，從經濟所有制的關系上，PPP在中國和在其他國家或地區，運行有所不同。中國的地方政府有大量地方所屬的國有企業，其不屬于中央企業管轄，而是由地方政府所支配和管轄。受此影響，中國式PPP在推行時，首先約束的是地方政府所控制的國有企業，更多的要面向和吸引外部企業。

薛濤強調稱，PPP所吸引的外部企業，不止是廣為熟知的私營資本，也包括外部其他地方政府所擁有的國有企業，以及中央企業等。

此前有不少業內人士指出，在PPP實踐中，地方政府似乎更愿意選擇與央企或地方國企合作，而民企往往遭遇各種高門檻，因此，中國的PPP帶來了嚴重的“國進民退”現象。對此，薛濤不以為然。他認為，“并不是PPP本身會選擇國有資本，而是整個金融系統更傾向于選擇國有資本”。

他解釋說，地方政府發出標的時，很少約束為必須采購國有資本，但由于大部分銀行是國有銀行，其在貸款傾向上，會更傾向于國有企業，以獲得更好的信用保障。因此，當PPP需要大規模融資時，國有企業在競爭時往往要具優勢。

中國式PPP的三個特殊性

薛濤認為，要認清中國PPP，必須首先清楚時下PPP的三種特殊性。第一，中國式PPP有控制地方債務的“任務”。PPP作為控制地方債務的工具，這一屬性決定了PPP在實踐中，不僅要考慮經營性項目，即有明確收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，而且對于非運營性的純公益項目，也要有所顧及。

編輯：汪茵