近日，湖南省近日發(fā)文，對(duì)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施負(fù)面清單管理，這是首個(gè)省級(jí)PPP負(fù)面清單管理。據(jù)稱(chēng)，北京、吉林等地將采取措施規(guī)范PPP發(fā)展。

湖南這一紙負(fù)面清單管理規(guī)定在PPP領(lǐng)域引起較大的關(guān)注。其中，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定下列情形不得運(yùn)用PPP模式：

1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；2、 因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；3、 僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)；4、 采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；5、 政府方回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、向社會(huì)資本承諾固定收益的。

引起爭(zhēng)議的主要是第3條，不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂(yōu)，對(duì)政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目進(jìn)行負(fù)面清單管理，相當(dāng)于一刀切式地喊停。

對(duì)于湖南PPP清單管理制，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤向PPP頭條表示，一方面，真正運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目即便是純政府付費(fèi)也沒(méi)問(wèn)題，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項(xiàng)目等，核心是有真正的運(yùn)營(yíng)；另一方面，純政府付費(fèi)中沒(méi)有運(yùn)營(yíng)，但有維護(hù)的PFI類(lèi)就能“搭便車(chē)”算為運(yùn)營(yíng)？其實(shí)關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績(jī)效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過(guò)關(guān)，但人民廣場(chǎng)、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

湖南省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)PPP的負(fù)面清單管理則表示：“這與中央92號(hào)文中“不適宜采用PPP模式實(shí)施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。”

眾所周知，去年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）簡(jiǎn)稱(chēng)92號(hào)文，各地PPP模式收緊，不少項(xiàng)目正清退。

濟(jì)邦咨詢(xún)張燎分析稱(chēng)，湖南的文件主要是對(duì)財(cái)金92號(hào)文和財(cái)預(yù)87號(hào)文核心要求的轉(zhuǎn)達(dá)，套了一個(gè)負(fù)面清單的說(shuō)法，并無(wú)全新的規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，寫(xiě)文的可能不甚嚴(yán)謹(jǐn)，看文件的人有些過(guò)度解讀。

目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要包括三種類(lèi)型：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼等三類(lèi)模式。國(guó)家PPP項(xiàng)目庫(kù)里，大量PPP項(xiàng)目都是政府付費(fèi)型項(xiàng)目，而過(guò)去評(píng)選的PPP示范項(xiàng)目很多也是完全由政府付費(fèi)型的。

事實(shí)上，PPP 在我國(guó)不是什么新鮮的東西，以收費(fèi)高速公路和供水等BOT項(xiàng)目為代表的PPP已有20多年歷史，這輪PPP主要是從使用者付費(fèi)項(xiàng)目拓展到政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的模式，使無(wú)現(xiàn)金流來(lái)源的項(xiàng)目也具備了采用PPP模式，使得PPP這種模式可以多行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用，從而有了這一輪PPP的快速發(fā)展。

但是，我國(guó)PPP在快速發(fā)展過(guò)程中，也積累了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目成為新的地方債務(wù)的來(lái)源之一。92號(hào)文之后，我國(guó)的PPP模式從大力推廣開(kāi)始全面收緊，一些地方對(duì)可能增加政府債務(wù)的項(xiàng)目一律不再采用PPP模式了，湖南對(duì)PPP政府付費(fèi)項(xiàng)目嚴(yán)管也并不是沒(méi)有來(lái)由。

不過(guò)，不少行業(yè)人士認(rèn)為，這輪PPP的快速發(fā)展主要得益于政府付費(fèi)型PPP的發(fā)展，包括PPP的起源地英國(guó)的公路項(xiàng)目都是PPP的。

國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平向PPP頭條表示，英國(guó)人干的PPP/ PFI項(xiàng)目基本都是政府付費(fèi)的，其甚至有的收費(fèi)高速公路PPP項(xiàng)目也搞成了政府付費(fèi)。但受2017年財(cái)政部92號(hào)文的影響，有的地方卻走向了另外一個(gè)極端，把政府付費(fèi)作為項(xiàng)目不能選擇PPP模式的主要依據(jù)，居然連運(yùn)用PPP模式應(yīng)該遵循的基本原則都拋棄了。

PPP行業(yè)資深專(zhuān)家王強(qiáng)在行業(yè)微信群表示，這輪PPP最大的貢獻(xiàn)是政府付費(fèi)，英國(guó)就是這樣子的。但是我們只學(xué)了半吊子，風(fēng)吹草動(dòng)，自己先塌了。“沒(méi)有政府付費(fèi)，何來(lái)PPP？”

發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫(kù)專(zhuān)家連國(guó)棟認(rèn)為，現(xiàn)在政策多變，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的瘤疾沒(méi)有絲毫的悔改，幾十年了拿來(lái)主義的狀況也沒(méi)有改觀，對(duì)任何事物，或者是PPP，政策的制定者只是有選擇的選擇最有利于我的解讀，對(duì)于負(fù)面甚至是其他的影響都不在涉及；政策多變，短視性、部門(mén)性、短期性的任性政策出臺(tái)較多，而對(duì)于政策本身的、內(nèi)在的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮不足；且政策的出臺(tái)，沒(méi)有明確的執(zhí)行指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致任意解讀，甚至是過(guò)渡解讀的狀況比比皆是。

張燎認(rèn)為，政府付費(fèi)的PPP能不能干？92號(hào)文及之前財(cái)政部分管副部長(zhǎng)史耀斌都談的很明確：可以做，但要審慎，意思是控制量和標(biāo)準(zhǔn)。有些地方政府和財(cái)政部門(mén)理解不到位，認(rèn)為政府付費(fèi)的項(xiàng)目不能做，這種誤解可能存在。但國(guó)家部委的政策標(biāo)準(zhǔn)是明確的，并沒(méi)有錯(cuò)，有些地方可能把簡(jiǎn)單的事扯復(fù)雜了。

金準(zhǔn)咨詢(xún)表示，規(guī)范透明的PPP操作正是有效改善公共產(chǎn)品供給績(jī)效和防控地方債務(wù)的工具，關(guān)鍵在于真正物有所值評(píng)估的項(xiàng)目篩選和嚴(yán)格績(jī)效付費(fèi)的財(cái)政預(yù)算支出，而不是因噎廢食的僅憑項(xiàng)目是否完全由政府付費(fèi)而禁用PPP模式。

為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，湖南省財(cái)政廳近日（2月13日）出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》（湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)通知），相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了政策解讀：

一、《通知》出臺(tái)的背景是什么？

答：《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）印發(fā)后，各地政府穩(wěn)步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，完善財(cái)政投入及管理方式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，取得了很大的成績(jī)。但個(gè)別地區(qū)利用不規(guī)范的PPP項(xiàng)目或利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資，擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：劉影