由于大而泛的推廣模式效果不佳，更加精準(zhǔn)、更高效率的PPP實(shí)踐模式成為各界期待。日前，財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌公開表示，當(dāng)前要抓好實(shí)施方案編制、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工作，把好關(guān)口，切實(shí)解決PPP泛化異化問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這已經(jīng)是今年5月以來相關(guān)部委第五次就PPP監(jiān)管表態(tài)或發(fā)文。實(shí)際上，隨著相關(guān)監(jiān)管政策不斷加碼及調(diào)整，以往“大水漫灌”式、在大量領(lǐng)域助推PPP的政策漸與現(xiàn)狀脫節(jié)，針對特定數(shù)個領(lǐng)域更垂直、更精準(zhǔn)的PPP推廣模式正在成型。

從“大水漫灌”到精準(zhǔn)推進(jìn)

時鐘撥回到2014年9月，財(cái)政部首次專門就PPP模式發(fā)布框架性指導(dǎo)意見，一場PPP風(fēng)暴開始席卷全國多個領(lǐng)域。彼時，大到基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、小到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)，幾乎公共建設(shè)各個領(lǐng)域都有PPP合作的身影。

而在2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。涉及十多個行業(yè)的PPP推廣，本意在于減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并充分調(diào)動大量民資的積極性。

有了國家政策背書，一時間各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目開始井噴。財(cái)政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，短短三年時間內(nèi)，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目數(shù)量近1.4萬個，入庫項(xiàng)目金額突破16.5萬億元，PPP市場的火熱也推動了上市公司PPP訂單和業(yè)績呈倍數(shù)級增長。

不過去年底以來，情況出現(xiàn)了微妙的變化，有別于此前的“大水漫灌”式普及，更精準(zhǔn)、垂直的PPP推廣模式開始成型。財(cái)政部發(fā)文首次提出了統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革的思路，明確在垃圾處理、污水處理等中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可探索開展“強(qiáng)制”試點(diǎn)。隨后，民政部等三部門聯(lián)合出臺意見，引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過PPP模式，參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展，構(gòu)建多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)市場。

政策寬泛  民資卻步

“過去‘普降暴雨’的推廣模式過于寬泛，反倒使得民資‘眼花繚亂’，不敢輕易投資，確實(shí)到了需要調(diào)整的時機(jī)”，首經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長陳及分析稱，實(shí)際上PPP模式絕對不是無所不包，相關(guān)部門應(yīng)該集中財(cái)力和精力，引導(dǎo)民資進(jìn)入那些真正具有潛力并且能夠?qū)崿F(xiàn)突破的領(lǐng)域。

在陳及看來，污水處理、養(yǎng)老之所以能占得PPP重點(diǎn)推廣的先機(jī)，與自身項(xiàng)目性質(zhì)關(guān)系密切，污水處理是城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要需求之一，在改善環(huán)境的同時也具有一定的預(yù)期收益；而隨著中國老齡化程度不斷深化，養(yǎng)老需求激增，但大部分地區(qū)尤其是一線城市養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)嚴(yán)重不足，是典型的賣方市場，同樣具有較高的預(yù)期收益。“更重要的是，上述項(xiàng)目都屬于長期持久建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展前景穩(wěn)定，政府資金的先期進(jìn)駐更是給民資吃下了‘定心丸’。”

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥則指出，根據(jù)規(guī)定，PPP模式主要適用于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，諸如自來水、教育等，但是房地產(chǎn)項(xiàng)目并不是公共項(xiàng)目，此前，有地方出現(xiàn)的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目借PPP的旗號大行其道就是明顯的違規(guī)。

而PPP整體監(jiān)管收緊的背后，則是頻現(xiàn)的諸多亂象，尤為突出的是PPP適用范圍“泛化”問題，史耀斌曾公開表示，有一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來包裝成PPP，借助“綠色通道”實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，不僅繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，也會影響宏觀調(diào)控效果。

“如果在當(dāng)前的大背景下，地方政府推廣PPP尚不知道節(jié)制、謹(jǐn)慎，那么不僅最終效率低下，也會因?yàn)槌掷m(xù)過熱的投資、連續(xù)上馬的項(xiàng)目加劇地方財(cái)政風(fēng)險”，陳及告訴北京商報記者，我國強(qiáng)化對PPP監(jiān)管正是為了防止這類情況發(fā)生。

高效新模式漸成型

分析認(rèn)為，精準(zhǔn)化和強(qiáng)監(jiān)管都只是總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)做出的第一步調(diào)整。實(shí)際上，在歷經(jīng)三年的PPP模式推廣，我國相關(guān)部門正積極探索契合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)管理體制，且能有效推進(jìn)PPP的管理路徑。

陳及直言，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、垂直化的PPP管理，應(yīng)該讓政府主管部門在主管領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目上擁有絕對話語權(quán)，而不是僅靠成立一個新投資公司包攬一切，過去由于領(lǐng)域交叉，個別監(jiān)管部門專業(yè)能力不足卻亂伸手，未來新的管理模式或許有望實(shí)現(xiàn)權(quán)力界限分明，做得好獎勵、做不好懲罰。在陳及看來，今后環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域都十分適合PPP模式的深入推廣，如何提升現(xiàn)有公共產(chǎn)品市場化空間則有待進(jìn)一步探討，“香港地鐵在建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)了地上地下商業(yè)全面開發(fā)，確保公共領(lǐng)域有更多自由空間和更高的盈利水平，這一點(diǎn)值得內(nèi)地借鑒嘗試”。

“凡不屬于公共項(xiàng)目的私人產(chǎn)品都不適合也不應(yīng)該運(yùn)用PPP模式加以開發(fā)，未來我國針對房地產(chǎn)等項(xiàng)目的‘偽PPP’、PPP模式‘泛化’問題需要給予更嚴(yán)格的監(jiān)管”，金永祥向北京商報記者分析稱，在更規(guī)范化的監(jiān)管模式形成后，金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)審查勢必更加嚴(yán)格，被排除在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域以外的項(xiàng)目更加難以得到政策支持，尤其是銀行資金支持，這就從源頭上卡死了違規(guī)。

近期重點(diǎn)領(lǐng)域推廣PPP模式相關(guān)政策

2016年8月

國家發(fā)改委發(fā)布《切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，要求做好能源、交通運(yùn)輸、水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作

2016年10月

財(cái)政部發(fā)布《在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，提出在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，可探索開展“強(qiáng)制”PPP試點(diǎn)

2017年5月

財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》，明確將鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等六個領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給

2017年8月

民政部等三部委發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，鼓勵運(yùn)用PPP模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

編輯：劉影